Alguns apunts sobre el fenomen de l¿externalització

Durant la darrera dècada ha aparegut amb força una dinàmica que es caracteritza pel fet que determinats serveis públics són gestionats per organitzacions privades. Les dades demostren l¿elevat impacte que ha tingut darrerament el fenomen de l¿externalització a Espanya. En aquest sentit, segons un estudi de Manpower, entre els anys 1995 i 2002 una tercera part del creixement del personal dels serveis públics va ser canalitzat per organitzacions privades. Catalunya destaca pel gran augment d¿organitzacions privades que presten serveis públics.[1]

El paradigma de la gestió en xarxa i, per tant, de la configuració d¿un ¿partenariat¿ entre el sector públic i diversos agents privats amb finalitat de lucre i sense és una opció de gestió absolutament recomanable per aconseguir uns serveis públics eficaços i eficients. El recurs a l¿externalització dels serveis públics és tècnicament encertat i, en l¿àmbit polític, s¿hauria de considerar una estratègia neutral, adaptable a qualsevol marc ideològic i al servei de l¿optimació dels recursos públics. Ara bé, els avantatges de les externalitzacions i de la gestió en xarxa es transformen en inconvenients i en problemes vinculats a un dèficit de la governança del sistema si no existeix un marc conceptual de l¿externalització que identifiqui els serveis i els àmbits d¿actuació pública que en són objecte prioritari, com també els serveis i els àmbits públics que no n¿haurien de ser mai objecte. Així mateix, els problemes apareixen quan no hi ha planificació de l¿externalització i quan no hi ha control ni avaluació de l¿eficàcia ni de l¿eficiència de les actuacions i els serveis externalitzats.

El primer problema en relació amb l¿externalització és que les motivacions d¿aquesta estratègia no són, en molts casos, proactives (com revela un estudi d¿Accenture,[2] que destaca la millora de la rapidesa i la qualitat del servei, com també l¿augment de l¿experiència professional i l¿accés a les noves tecnologies), sinó que, d¿acord amb alguns estudis empírics,[3] es converteixen en reactives, en relació amb dos problemes propis de la gestió dels empleats públics:

§         La rigidesa associada a la gestió dels empleats públics ha estimulat que moltes administracions públiques hagin decidit congelar les seves plantilles de personal. Aquesta situació ha portat l¿externalització de les noves competències assumides per les administracions públiques cap a agents privats. En aquest sentit, no és casualitat que les competències amb més proporció d¿externalitzacions siguin les que actualment continuen creixent, com, per exemple, les relacionades amb el medi ambient i amb serveis socials emergents.

§         La lògica de negociació de l¿Administració amb els agents socials, molt agressius en el camp de l¿ocupació pública, sobre les condicions econòmiques i de treball han arribat a un punt de bloqueig del sistema. Això es deu al fet que les administracions públiques ja no poden assumir determinats impactes d¿aquests acords; per aquest motiu, han d¿optar per les externalitzacions a fi d¿escapar d¿aquest cercle de negociació laboral.

Una altra qüestió que, d¿entrada, no es pot descartar és que les organitzacions privades que presten serveis públics també poden gestionar de forma ineficient, per mala gestió i/o per la intenció de maximitzar els beneficis en detriment de la qualitat. En un estudi clàssic de Domberger i Rimmer[4] sobre els efectes de la contractació externa de diversos serveis públics sobre la qualitat, s¿arriba a la conclusió que no hi ha cap correlació entre l¿externalització i l¿increment de la qualitat dels serveis públics. Com a molt, en les situacions en què es detecta una pèrdua de qualitat dels serveis públics a causa d¿un procés d¿externalització, aquesta es pot relacionar, segons un dels pocs estudis sobre aquest tema,[5] amb les deficiències de les administracions públiques a l¿hora de definir els plecs de condicions dels contractes, amb la capacitat per escollir els proveïdors i, finalment, amb la capacitat i la inversió en control i avaluació dels serveis externalitzats.

El punt anterior implica que s¿han d¿imputar a aquests serveis externalitzats els recursos que l¿Administració ha d¿invertir en la seva planificació, control i avaluació. En aquest sentit, cal destacar que només es pot garantir que les organitzacions privades que presten serveis públics ofereixen qualitat si l¿Administració pública exerceix al màxim les seves prerrogatives de planificació, control i avaluació. Perquè els serveis externalitzats siguin de qualitat l¿Administració els ha de controlar. Malauradament, la majoria de les administracions públiques a Espanya no exerceixen un autèntic control de la qualitat sobre els serveis públics que han externalitzat.

Un altre problema és que a Espanya no hi ha límits per a l¿externalització. Si tenim en compte l¿opinió dels directius públics polítics i professionals i les dades empíriques sobre què s¿està externalitzant, s¿arriba a la conclusió que totes les competències, funcions i serveis que protagonitzen les administracions públiques poden ser gestionats per agents privats.[6] D¿aquesta manera s¿externalitzen qüestions com ara els serveis que gestionen informació confidencial sobre els ciutadans i els empleats públics, temes vinculats a la seguretat i a la defensa, serveis molt delicats que afecten drets fonamentals dels ciutadans, polítiques reguladores i d¿inspecció de les administracions públiques, serveis interns (gestió de personal, gestió econòmica, informàtica), etc. No hi ha una plantilla conceptual general ni específica (per sectors de gestió o per tipus d¿administració pública) que defineixi quins sectors no haurien de ser mai objecte d¿externalització, tenint en compte criteris d¿impacte social, sensibilitat del sector, seguretat, confidencialitat, etc.

Algunes propostes per impulsar una externalització de serveis públics ordenada i controlada

1) Definir un marc conceptual que estableixi quins serveis i àmbits d¿actuació pública han de ser prioritaris, quins han de seguir el procés habitual, quins cal considerar minoritaris o quins es vetaran davant de la possibilitat de ser externalitzats. Evidentment, el més important d¿aquest marc conceptual és establir un doble catàleg de serveis i actuacions públiques: d¿una banda, els serveis i les actuacions que per criteris d¿interès general, de defensa dels drets dels ciutadans, de pèrdua potencial de control per part de l¿Administració, etc. s¿han d¿excloure de qualsevol estratègia global o parcial d¿externalització (per exemple, seguretat, defensa, regulació de drets fonamentals, gestió de la informació confidencial dels ciutadans, etc.) i, de l¿altra, un catàleg de serveis i actuacions que excepcionalment poden ser susceptibles d¿externalització, però que han d¿anar lligats a uns criteris suplementaris de control i avaluació (per exemple, serveis interns de les administracions ¿gestió de personal, gestió econòmica, informàtica, etc.¿, actuacions i serveis inèdits perquè són innovadors, etc.).

2) Planificar, en l¿àmbit integral d¿una Administració, una estratègia comuna d¿externalització que tingui en compte els aspectes següents:

§         Optar per un model integrat d¿externalització (l¿impuls el decideixen les instàncies centrals de l¿Administració) o per un model descentralitzat en què cada departament, agència, etc. decideix la seva pròpia estratègia d¿externalització.

§         Definir quina mena d¿agents privats es vol prioritzar en la política d¿externalització: empreses amb finalitat de lucre o organitzacions del tercer sector, organitzacions petites (que només presten un servei puntual en un àmbit públic determinat) o organitzacions de grans dimensions (que presten diversos tipus de serveis públics a molts departaments). Cal tenir present que l¿Administració té la capacitat, si actua de manera proactiva, d¿articular el teixit empresarial de prestació de serveis públics que cregui més convenient segons els seus interessos (i no tan sols dels interessos del funcionament natural del mercat).

3) Assegurar els mecanismes jurídics de control de la gestió, dels resultats i de l¿impacte dels serveis externalitzats (per exemple: una normativa reguladora general, plecs de condicions, etc.). La majoria d¿administracions públiques consideren que aquest aspecte és poc operatiu si no es resol bé el requisit següent.

4) Dissenyar un pla perquè una part de l¿Administració pública s¿encarregui periòdicament del control i de l¿avaluació dels serveis externalitzats. Capacitar el personal perquè pugui ocupar aquestes funcions.

5) Establir una unitat central (una agència o un altre tipus de model organitzatiu) que s¿encarregui del control i de l¿avaluació final de l¿externalització de tota una Administració o de tot un nivell administratiu (per exemple, el govern local).

Carles Ramió  és vicerector de Programació, Docència i Avaluació de la Universitat Pompeu Fabra.

[1] En aquest sentit, es configuren dos grups de territoris segons el grau de gestió privada a què recorren les administracions públiques corresponents. D¿una banda, els territoris amb administracions que opten per una externalització elevada (Catalunya, el País Basc, València, les Balears, Galícia i Múrcia) i, de l¿altra, territoris amb administracions que opten per una externalització escassa (Andalusia, les Canàries, Astúries, Madrid, Castella i Lleó i Castella-la Manxa). Font: Olivé, J. Estudio Manpower sobre el empleo público (2004).

[2] Accenture. ¿Outsourcing en la Administración pública: la evaluación hacia la aportación de valor¿. Serie Directivos del Sector Público (2003).

[3] Ramió, C.; Santolaria, J. L¿externalització a la Generalitat de Catalunya. Direcció General d¿Organització de l¿Administració: Barcelona (2001).

[4] Domberger, S.; Rimmer, S. ¿Competitive tendering and contracting in the public sector: a survey¿. A: International Journal of Economics and Business, 1 (3), 1994.

[5] A càrrec de l¿Australian Industry Comission (1996).

[6] Santolaria, J. ¿La externalización en Cataluña¿. Tesi doctoral [pendent de presentació]. Universitat de Barcelona: Barcelona (2003). Aquest treball analitza totes les externalitzacions dutes a terme a Catalunya durant quatre anys (publicades en els butlletins oficials provincials i autonòmics) i mostra totes les competències i les actuacions públiques que han estat objecte d¿externalització per part d¿alguna Administració.