En el sector públic, les xarxes estan presents en camps com la prestació de serveis públics (Provan i Milward, 1995), el desenvolupament econòmic local (Agranoff i McGuire, 2003) i la coordinació normativa internacional (Levi-Faur, 2010). En l'àmbit internacional, a mesura que la globalització augmenta la interconnexió dels negocis, també s'incrementa la necessitat d'una reglamentació global (Levi-Faur, 2011; Mattli i Woods, 2009). No obstant això, atesa la fragmentació causada per la persistència de la sobirania nacional, les xarxes es converteixen en la manera interorganitzativa de coordinació transnacional més adequada que disposen els organismes nacionals de regulació (Kahler i Lake, 2009). En molts àmbits reglamentats les responsabilitats reguladores no han estat de manera plena i efectiva delegades a una entitat supranacional. Per tant, quan es tracta d'aconseguir una aplicació coherent de les normes sectorials, les xarxes orientades a objectius són una de les poques maneres viables de coordinació internacional que disposen els organismes reguladors nacionals autònoms, que volen harmonitzar la regulació.

Amb independència de la seva finalitat, les xarxes orientades a objectius s'han de governar d'alguna manera per tal d'assegurar una acció coordinada amb què assolir aquests objectius (Saz-Carranza i Ospina, 2011). Provan i Kenis (2008) defineixen la gestió de les xarxes com 'l'ús de les institucions i els recursos per coordinar i controlar les seves accions a través de la xarxa en conjunt' (231).

Tot i que els canvis cap a formes més pluricèntriques de governança (és a dir, xarxes) han estat àmpliament reconegudes per la literatura, se sap poc sobre com es governen a si mateixes aquest tipus de xarxes i sobre els processos de canvi i desenvolupament que experimenta la seva governança (Provan i Kenis, 2008). No és una qüestió insignificant, ja que els estudis assenyalen que la governança de les xarxes és un factor determinant de la seva utilitat (Dyer et al., 2007). 

La governança de les xarxes

La caracterització de les formes de governança de les xarxes orientades a objectius té en la contribució de Provan i Kenis (2008) una pedra angular. D'acord amb el seu model teòric i la tipologia que plantegen, la governança de les xarxes orientades a objectius adquireix una d'aquestes tres formes estructurals: la governança es comparteix entre els membres de la xarxa, la xarxa és governada per un dels seus membres (és dir, l'Organització Principal) o la governança es delega a una organització administrativa central (és a dir, NAO, per Network Administrative Organization). La NAO és 'una entitat separada [...] creada específicament per regular la xarxa i les seves activitats' (Provan i Kenis, 2008).

Pel que fa als canvis o el desenvolupament en la forma de governança de les xarxes, molt poc és el que s'ha dit. Provan i Kenis (2008), amb cautela, proposen un procés de cicle de vida en el qual la forma 'podria evolucionar seguint un patró predictible que va de la governança compartida a una forma més negociada i del governat que participa al governat exterior (NAO).' (246). 

El desenvolupament de la forma de governança en xarxa

Quant al desenvolupament, Van de Ven i Poole (1995) suggereixen quatre teories primitives del procés. Les teories més populars que expliquen el canvi en la literatura de la gestió i l'organització són les teories del cicle de vida. Aquestes teories suposen una seqüència lineal etapes inevitables i prescrites que representen dins de l'organització l'equivalent a la seqüència biològica de la vida. Així, totes aquestes teories inclouen almenys les tres etapes següents: el naixement (és a dir, la posada en marxa), l'evolució (és a dir, el creixement) i la conclusió. Per tant, les teories de cicle de la vida esperen que l'organització maduri i es desenvolupi en una mena de submisa adaptació.

Les teories teleològiques consideren que la finalitat última de l'organització, tal com prèviament s'ha establert, és el motor del canvi. Aquestes teories impliquen una seqüència circular i repetitiva de formulació, aplicació, avaluació i, si cal, modificació d'objectius. El canvi organitzatiu pot ser també la conseqüència d'un procés d'interacció entre diferents entitats o grups. Les teories dialèctiques plantegen que el canvi (o l'absència d'aquest) es produeix a causa del xoc d'unes forces que competeixen entre si pel domini. Per tant, aquestes teories suggereixen que una tesi (emparada per un grup) es veu qüestionada per una antítesi (emparada per una altra entitat), del que després apareix una síntesi (una solució acordada entre les parts que xoquen). Finalment, les teories evolutives són paral·leles als principis biològics de la variació-selecció-retenció que són a la base de (neo) darwinisme. Les teories evolutives ofereixen una explicació dels canvis a partir de la idea dels més aptes. Aquestes teories pressuposen l'existència d'una població d'organismes que competeixen en un medi d'escassetat. Inevitablement, les organitzacions pateixen variacions (generalment degudes a l'atzar, encara que aquestes teories no exclouen modificacions racionals). Aleshores les organitzacions competeixen entre si pels escassos recursos disponibles, i només les més aptes són seleccionades (és a dir, sobreviuen). Les organitzacions que sobreviuen mantenen la seva variació.

Per entendre millor com es desenvolupa al llarg del temps la forma de governança de les xarxes de regulació, estudiem empíricament la xarxa europea de regulació de les telecomunicacions. 

L'estudi de cas

Dins l'Espai Únic Europeu de Regulació (SERS, per Single European Regulatory Space) (Levi-Faur, 2011), la cooperació entre els estats membres (és a dir, els organismes reguladors nacionals) i els actors institucionals de la UE (és a dir, principalment la Comissió Europea, però també el Parlament Europeu i el Consell) se sol fer a través de les xarxes europees d'organismes reguladors (Coen i Thatcher, 2008), perquè la finalitat és harmonitzar l'aplicació de les normes en tota la UE.

La xarxa europea de reglamentació de les telecomunicacions es diu oficialment Organisme de Reguladors Europeus de les Comunicacions Electròniques (ORECE). Entre les xarxes reguladores de la UE, les dels sectors de telecomunicacions, l'energia i les finances estan experimentant importants transformacions, són objecte de deliberacions polítiques i recentment han finalitzat una tercera onada d'integració.

Durant la dècada de 1990, la UE va iniciar el procés de creació de mercats competitius de telecomunicacions en tots els països membres, i també va donar els primers passos cap a la integració dels mercats de tot Europa. Aquest procés va culminar, el 1998, amb el primer conjunt de mesures reguladores de les telecomunicacions, compost per una sèrie de directives sobre competència, concessió de llicències, interconnexió i estàndards. El principal debat en el camp de les telecomunicacions a la UE s'ocupava del grau d'independència que els organismes nacionals de regulació haurien de tenir, dels operadors telefònics públics i del fet que els estats no aconseguien incorporar de forma correcta en els seus sistemes jurídics les directives legals comunitàries. Tant la Comissió Europea com el Parlament Europeu va reclamar diverses vegades una autoritat reguladora de eurotelecomunicacions per evitar que es desenvolupessin quinze zones de regulació diferents (Thatcher, 2001). Tanmateix, els estats membres es van oposar a aquesta proposta, perquè no estaven disposats a acceptar una autoritat tan poderosa. La Comissió Europea va reclamar, com a mínim, el poder de veto per a les decisions reguladores nacionals contràries a l'obertura i la competència. El Consell Europeu es va negar a concedir aquests poders a la Comissió Europea. També durant aquests anys, el 1997 per ser més exactes, diferents organismes reguladors nacionals d'Europa van crear el Grup de Reguladors Independents (IRG, per Independent Regulators Group) com un fòrum no oficial on compartir informació i proposar bones pràctiques. La Comissió Europea no ha estat membre del IRG des del principi.

En la preparació per a un segon conjunt de mesures reguladores, la Comissió Europea va presentar un examen públic de les comunicacions (EC Communications Review, 22.12.1999). Entre les propostes que es van tenir en compte, la Comissió Europea va presentar la idea d'un Grup d'Alt Nivell sobre les Comunicacions (HLCG, per High Level Communications Group), bàsicament una xarxa d'organismes reguladors nacionals que assessoraria a la Comissió Europea, supervisaria les activitats dels mateixos organismes reguladors nacionals i resoldria els conflictes internacionals entre aquests mateixos organismes. Els organismes reguladors nacionals van respondre públicament que aquest òrgan consultiu no calia, atesa l'existència del IRG, i que les responsabilitats de resolució de conflictes eren inadequades per a un òrgan consultiu: 'Els reguladors eren escèptics [...] sobre el HLCG' (Comunicació de la CE sobre la consulta pública, 26.04.2000). No obstant això, la directiva proposada per la Comissió Europea per a un nou conjunt de mesures reguladores incloïa el Grup d'Alt Nivell sobre les Comunicacions, però sense els poders de resolució de conflictes (proposta de la Comissió Europea per a una directiva relativa a un marc regulador comú, 12.07.00). El Consell, però, 'va suprimir les disposicions relacionades amb el Grup d'Alt Nivell, seguint la recomanació del Servei Jurídic del Consell. La Comissió ho accepta amb resignació i estudiarà la possibilitat crear aquest grup per la seva pròpia iniciativa' (posició de la Comissió sobre la posició comuna del Consell, 18.09.01).

Encara que la directiva marc no va incloure un grup consultiu dels organismes reguladors nacionals en la Comissió, l'any 2002 una decisió de la Comissió Europea va fer crear el Grup de Reguladors Europeus (ERG, per European Regulators Group) per complir aquesta funció (Kelemen i Tarrant, 2011 ). L'ERG serà la llavor que més tard es convertirà en l'actual Organisme de Reguladors Europeus de les Comunicacions Electròniques (ORECE), que consta de 27 organismes reguladors nacionals de la UE, a més de la Comissió Europea (CE) com a membre sense dret a vot. Des que es va establir, el Grup de Reguladors Europeus (ERG) coexistir amb el Grup de Reguladors Independents abans esmentat (IRG). La diferència entre el IRG i el ERG és que, pel que fa als seus membres, el primer no inclou la Comissió Europea, però sí l'Associació Europea de Lliure Comerç (AELC) i estats candidats a entrar a la UE, mentre que el segon inclou només els membres de la UE i la Comissió Europea. Quant als seus objectius, mentre que el ERG va ser deliberadament creat i oficialment reconegut com a òrgan consultiu de la Comissió, el IRG segueix sent una associació d'organismes reguladors nacionals i independents en què la Comissió Europea no és present. Pel que fa al Grup d'Alt Nivell sobre les Comunicacions original proposat inicialment per la Comissió Europea, el ERG no tenia ni poder per resoldre conflictes ni el deure de supervisar les activitats dels organismes reguladors nacionals.

La tercera onada d'harmonització de la regulació va arribar uns anys més tard. A mesura que avançava la necessitat d'una coherència més gran en la regulació en l'àmbit europeu, la Comissió va enviar una primera carta al ERG l'any 2006 en la qual afirmava que buscaria més autoritat per poder invalidar algunes regulacions nacionals elaborades pels organismes reguladors nacionals, i després, el 2007, va proposar la creació de l'Autoritat Europea del Mercat de les Comunicacions Electròniques (EECMA): una estructura propera a una jerarquia, és a dir, una 'autoritat' o organisme en l'àmbit europeu en lloc d'una xarxa. La proposta inclou l'esquema del sistema de governança de l'entitat, compost per un Consell de Reguladors i un Consell d'Administració de dotze membres, sis designats per la Comissió Europea i sis pel Consell.

Els organismes reguladors nacionals van reaccionar. Van decidir enfortir prou el ERG com per indicar una posició més compromesa amb l'harmonització de la regulació. Per això, es va decidir crear una secretaria IRG / ERG a Brussel·les i d'això van haver-hi unes negociacions entre la Comissió Europea, el Consell i el Parlament Europeu. Tot això, amb el temps, va originar el ORECE (Organisme de Reguladors Europeus de les Comunicacions Electròniques), que és com un ERG posat al dia, amb una estructura de xarxa composta per tots els organismes reguladors nacionals de la Unió Europea i per la Comissió Europea. Encara que aquesta última pot assistir al comitè de govern del ORECE (l'anomenat Organisme de Reguladors [Body of Regulators, BoR]), no té dret a vot. El reglament de 2009 pel qual es crea el ORECE afirma que les seves propostes s'han de tenir en compte 'com més possible' tant per part de la Comissió Europea com per part dels organismes reguladors nacionals. Així el ORECE té implicacions més destacades de les que tenia el ERG (que no era més que una xarxa d'intercanvi d'informació). Mentre que l'aplicació a nivell de país es deixa en mans de cada organisme regulador nacional, l'ORECE és una xarxa en la qual els membres comparteixen decisions i coordinen la seva actuació.

Resultats i discussió

En explorar i estudiar el procés pel qual les xarxes públiques es desenvolupen en el temps, podem identificar una dinàmica dialèctica desencadenada per cicles d'avaluació teleològics. Ens trobem amb que el sistema de governança de la xarxa està determinat per la tensió dialèctica entre els membres de la xarxa (organismes reguladors nacionals) i un organisme extern de gran influència (la Comissió Europea, CE). És a dir, cada ronda d'avaluació dirigida per la Comissió genera una tensió dialèctica entre la integració (afavorida per la Comissió) i l'autonomia dels organismes reguladors nacionals (afavorida per aquests últims i pel Consell Europeu). No obstant això, del desenvolupament sí que es segueix, en general, un model de cicle de vida gradual: a mesura que la xarxa creix adopta una forma de governança més integrada i centralitzada. La tensió entre autonomia (organismes reguladors nacionals) i integració (Comissió) unifica el grup per mitjà del clàssic mecanisme de conflicte extern-cohesió interna. A més, assenyalem com evoluciona la forma i també veiem l'efecte de la 'ombra de la jerarquia' (és a dir, l'amenaça implícita per part de la Comissió que, si la xarxa no produeix decisions pertinents, ha d'establir una jerarquia a nivell europeu per supervisar els reguladors nacionals).

També identifiquem una segona tensió dialèctica endògena a la xarxa: la que existeix entre la situació actual i un grup alternatiu de membres. Aquesta tensió existeix només entre els membres. Per tant, una vegada que el disseny general de la xarxa s'ha establert, sorgeix una segona tensió entre els membres de la xarxa, els organismes reguladors nacionals, per fixar els detalls detallats de les normes de procediment de la xarxa. Element clau entre aquests procediments són les regles de presa de decisions: quòrums necessaris, com comptar els membres que no estan presents, presa de decisions electrònica (virtual) i normes sobre majories. Aquestes discussions s'emmarquen en dos grups: un a favor de la situació actual i un altre en contra d'ella. El reglament intern es va convertir en un tema de debat central a mesura que es van assignar més responsabilitats a la xarxa. En essència, com més potent és la xarxa, més rellevant és la seva forma de governança.

Angel Saz-Carranza és el director del Centre d'Economia Global i Geopolítica d'ESADE (ESADEgeo) i investigador a l'Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d'ESADE. Francisco Longo és secretari general d'ESADE i professor de l'Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d'ESADE. Susanna Salvador és membre del Grup de Recerca IGDP en Lideratge i Innovació en la Gestió Pública (GLIGP).