Al Canadà, com a tot arreu, el panorama de la governança està canviant radicalment, a mesura que les potents noves tecnologies –i la cultura nítidament digital que propicien– esdevenen el factor catalitzador d’un període de transformació social amb profundes repercussions polítiques i relacionades amb la governança. Les relacions canviants en el si dels governs, de la societat civil i del sector privat, i les pressions descentralitzadores a què es veuen sotmesos els governs, estan qüestionant les concepcions tradicionals de poder i de rendició de comptes (accountability) i àdhuc el paper de l’estat en la política canadenca. Les qüestions i els reptes que afronten els governs ultrapassen cada vegada més les jurisdiccions i les competències tradicionals, i prioritzen nous actors, relacions i necessitats socials.

El canvi social afecta moltes institucions i sectors, des de l’educació fins a la sanitat i les finances, i realment estan a punt de produir-se uns canvis encara més radicals. Tanmateix, en general, els importants canvis socials esdevinguts en les darreres dècades no s’han vist reflectits adequadament en les estructures i en les formes de treballar de la majoria de les institucions del govern. El ritme del canvi és tan accelerat que els governs troben dificultats a adaptar-se a aquest context tan canviant –a l’hora de regular, prestar un servei o desenvolupar les seves polítiques. Les estructures de govern del Canadà necessiten adaptar-se si volen estar alineades amb aquest nou entorn.

Aquest article vol contribuir al debat sobre l’evolució de la governança en l’era digital, identificant algunes tendències actuals i contextualitzant-les a través de dos models de “governança multinivell”. Per bé que la nostra anàlisi se centra en el cas del Canadà, esperem que pugui tenir una repercussió més gran, atès el caràcter global de les qüestions que es plantegen.¹

Davant un entorn social i cultural que evoluciona constantment, i amb unes expectatives públiques tan canviants sobre el rol que les institucions de govern han d’acomplir, les relacions fonamentals de l’ecosistema de govern també estan canviant. La “desintermediació” fa referència al rol canviant, i cada vegada menys rellevant, dels intermediaris tradicionals en aquest nou entorn digital i a les relacions canviants entre les persones i les institucions. En l’àmbit del sector públic, les autoritats tradicionals –com els governs i els tribunals– s’enfronten a xarxes que es formen espontàniament entorn de qüestions complexes, en què noves veus esperen ser ateses i en què determinades funcions comencen a ser qüestionades. Les noves institucions d’intermediació no sempre es comporten igual que les organitzacions que substitueixen, i sovint no encaixen fàcilment dins el vell paradigma de l’interès públic.

Als darrers anys, les funcions de govern de molts països, entre ells el Canadà, s’han redistribuït progressivament a organitzacions que escapen al control formal i a la responsabilitat dels ministres, i les funcions nuclears de govern se situen cada vegada més en la perifèria de la rendició de comptes (accountability) formal dels ministeris. Aquesta redistribució de les funcions de govern cap a institucions menys tradicionals, situades lluny del centre del govern, és el que aquí anomenem “governança distribuïda”. Igual com succeeix en altres federacions, aquesta descentralització i els canvis que comporta en les relacions de responsabilitat i de rendició de comptes (accountability), tant verticals com horitzontals, estan transformant la concepció del federalisme i les seves institucions al Canadà. Les tendències de la governança digital, desintermediada i distribuïda a escala global indiquen que a les noves disposicions multinivell, amb els canvis institucionals que comporten, se’ls pot exigir que tinguin la flexibilitat de la governança orientada a resultats que els governs necessiten per afrontar els reptes futurs.

Si bé els seus orígens es remunten a la teoria política i social de mitjan segle xx, la governança multinivell fou teoritzada formalment per primera vegada als anys noranta, quan les relacions intergovernamentals van començar a canviar arran de la creació de la Unió Europea i la seva plètora de noves relacions de govern. Els conceptes de governança multinivell i federalisme estan relacionats. Entre els tipus de governança multinivell de Liesbet Hooghe i Gary Marks, hi ha la de Tipus 1 (Type One), que es similar a les disposicions que han predominat tradicionalment en federacions com la canadenca. La governança multinivell de Tipus 1 es caracteritza per unes jurisdiccions generalistes en què les filiacions no intersequen, amb un nombre limitat de nivells jurisdiccionals i una arquitectura duradora. Per contra, la governança multinivell de Tipus 2 (Type Two) té unes jurisdiccions dedicades a unes tasques específiques en què les filiacions intersequen, amb molts nivells jurisdiccionals i un disseny flexible.

La governança multinivell de Tipus 1, segons Hooghe i Marks, pertany a aquelles jurisdiccions en què les fronteres de les seves filiacions no intersequen. Les jurisdiccions clares i separades dels nivells municipal, provincial/territorial i federal de govern, constitucionalment regulades al Canadà, són un exemple de disposició de govern multinivell de Tipus 1. No obstant això, el cas canadenc ha esdevingut més complex, perquè han sorgit organitzacions i institucions adreçades a facilitar la cooperació amb els poders i amb les relacions constitucionals tradicionals. Per exemple, el Consell de la Federació, que representa els tretze primers ministres provincials del Canadà actuant concertadament, coordina activitats per facilitar l’obtenció de resultats amb la implicació directa del govern federal o sense. La creació de Service Canada, en què els ciutadans poden accedir a tota una sèrie de serveis del govern, des de la tramitació del passaport fins a les prestacions de l’assegurança de desocupació, és un altre exemple de cooperació entre nivells de governança i institucions. També indiquen un canvi cap a una governança multinivell de Tipus 2, des del moment que la flexibilitat institucional anul·la la rigidesa jurisdiccional.

Segons Hooghe i Marks, la governança multinivell de Tipus 2 afecta les jurisdiccions que actuen amb responsabilitats jurisdiccionals sobre tasques específiques, amb filiacions que intersequen i amb un cert grau de flexibilitat en el seu disseny i construcció. Poden incloure actors de diferents nivells de govern i stakeholders no governamentals, i es tendeixen a centrar en qüestions polítiques concretes. A diferència dels models de governança multinivell de Tipus 1, els de Tipus 2 tendeixen a afavorir l’horitzontalitat en la presa de decisions i la rendició de comptes (accountability). Se’n pot trobar un exemple en el Tractat sobre les Aigües Frontereres entre el Canadà i els Estats Units de 1909, que aborda problemes hídrics (per exemple, la pol·lució, el descens de les poblacions de peixos). Aquesta disposició de governança sobre una tasca específica és un exemple clàssic de governança multinivell de Tipus 2, atès que la naturalesa de la qüestió i l’àrea temàtica defineixen els límits jurisdiccionals i les competències institucionals, i no a l’inrevés.

Qualsevol sistema de govern reeixit té dos objectius principals: la legitimitat i l’efectivitat. Els models de governança multinivell de Tipus 1 proporcionen legitimitat i efectivitat posant l’accent en la claredat i l’estabilitat. Els models de governança multinivell de Tipus 2 proporcionen legitimitat i efectivitat posant l’accent en la inclusió i la receptivitat; tendeixen a ser sobre un tema específic i es poden formular i reformular a mesura que les coses canvien, mentre que els sistemes de Tipus 1 generalment són estàtics i geogràficament arrelats. Finalment, els requisits d’adscripció poden ser menys restrictius en els sistemes de Tipus 2, que permeten que hi intervinguin diversos membres.

Els sistemes de Tipus 1 tendeixen a privilegiar la rigidesa a costa de la flexibilitat, però a vegades pot ser necessària l’estabilitat que dona la rigidesa. Els sistemes de Tipus 2 poden proporcionar flexibilitat, però sacrificant l’estabilitat. A vegades, en determinats contextos, la claredat i l’estabilitat dels sistemes de Tipus 1 potser són preferibles, però altres vegades, davant de qüestions polítiques complexes o multisectorials, es pot requerir més receptivitat per part de les institucions de govern i l’adaptabilitat més gran que proporcionen els sistemes de Tipus 2. Cada model comporta beneficis i costos. El repte, almenys per al Canadà, és determinar el nivell adequat en què s’ha d’aplicar la governança multinivell de Tipus 2 i on s’han de fer esforços per tal d’adoptar progressivament aquest enfocament alternatiu.

Els sistemes de Tipus 1 tenen la virtut que aporten claredat en la rendició de comptes (accountability), que pot ser més difícil d’obtenir i gestionar en els sistemes de Tipus 2. Aquest és un repte inherent a qualsevol plantejament que requereixi cooperar i col·laborar transcendint els límits institucionals. Si bé és cert que els models de Tipus 2 tendeixen a cedir un cert grau d’estabilitat en benefici d’un cert grau de flexibilitat, això no implica sacrificar la rendició de comptes (accountability) per conveniència. Dissenyar unes pràctiques adequades de rendició de comptes continua essent un repte per a qualsevol sistema de governança democràtica, i el de Tipus 2 no n’és l’excepció.

L’entorn digital actual proporciona als governs els instruments i les tecnologies necessaris perquè puguin dissenyar polítiques basades en dades fiables i fer un seguiment de la seva efectivitat. L’alta direcció del sector públic que segueixi una política basada en resultats i estigui informada amb dades creïbles i fiables podrà assolir els objectius públics d’una manera eficient. Les agències consolidades, com Service Canada, haurien de ser la norma, i no l’excepció, i s’hauria de promoure activament el fet de compartir informació entre els departaments i desenvolupar unes polítiques que garantissin la confidencialitat i la seguretat de les dades per donar suport seriosament aquest objectiu.

Les cadenes de comandament tradicionals i els estils de lideratge jeràrquics que tendeixen a caracteritzar-les sovint impedeixen assolir els objectius compartits d’una agència institucional col·laborativa en un entorn multistakeholder, multinivell i multilateral. Per desenvolupar un enfocament a favor de la governança que doni resposta a les necessitats d’un context de governança digital, desintermediada i distribuïda, els directius públics han d’ajudar a desenvolupar una cultura de la funció pública que posi l’accent en la facilitació, la col·laboració, l’agilitat individual i institucional i la resiliència. La política envers la població indígena del Canadà, per exemple, s’ha desenvolupat històricament seguint un procés jeràrquic, però els desenvolupaments més recents palesen un canvi cap a un sistema més adequat de governança multinivell, en què diferents nivells de govern col·laboren en la resolució de problemes complexos, superant les línies jurisdiccionals tradicionals, però sempre dins els límits del federalisme canadenc. Aquesta és una àrea en què probablement s’aconseguiran uns resultats millors gràcies a la concepció original de la governança multinivell, i també és possible avançar en altres terrenys –des del canvi climàtic fins a les finances.

L’impacte de la cultura digital en les institucions públiques, la desintermediació de les autoritats tradicionals i la naturalesa cada vegada més distribuïda de la governança són tendències rellevants que estan afectant els ecosistemes de governança. L’entorn de govern canviant que generen aquestes tendències requereix un canvi de paradigma a l’hora d’abordar la governança i, en aquest sentit, els sistemes de governança multinivell proporcionen una perspectiva prometedora per tal d’analitzar les relacions entre i dins de les institucions de govern i els stakeholders. Els servidors públics i els càrrecs electes han d’estar disposats a pensar més enllà dels confins dels enfocaments de govern tradicionals i reconèixer la necessitat d’adoptar enfocaments alternatius, i actuar en conseqüència. Els models tradicionals de govern compartimentat i jeràrquic s’han de replantejar en un món digital cada vegada més complex, en què les qüestions polítiques ultrapassen les jurisdiccions i els mandats, i no tenen gaire en compte les estructures legals, reguladores o administratives.

Davide P. Cargnello és vicepresident de Governança Pública i Recerca de l’Institute on Governance (IOG). Maryantonett Flumian és una veterana executiva, presidenta de l’Institute on Governance (IOG) entre 2009 i 2018, i ex-viceministra de la Funció Pública del Canadà.

¹ Per a una anàlisi més extensa sobre aquest tema i altres de relacionats, vegeu Cargnello i Flumian (2017).

Referències

Cargnello, D. P.; Flumian, M. (2017): “Canadian Governance in Transition: Multilevel Governance in the Digital Era”, Canadian Public Administration, 60(4): 605-626. DOI:10.1111/capa.12230.

Graham, J.; Amos, B.; Plumtre, T. (2003): “Principles for Good Governance in the 21^st Century”. Institute on Governance. <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN011842.pdf>. [Data de lectura: 18 d’octubre de 2016]

Hooghe, L.; Marks, G. (2003): “Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance”, The American Political Science Review, 97(2): 233-243.

Lazar, H.; Leuprecht, Ch. (ed.) (2007): Spheres of Governance: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems. Institute of Intergovernmental Relations, McGill-Queens University Press.

Leo, Ch.; August, M. (2009): “The multilevel governance of immigration and settlement: Making deep federalism work”, Canadian Journal of Political Science / Revue Canadienne de Science Politique, 42(2): 491-510. DOI: 10.1017/S0008423909090337.

Lindquist, E. A. (2013): “Comparing modes of governance in Canada and the European Union: Social policy in multilevel systems”, Canadian Public Administration, 56(2): 219-234.

Marks, G.; Scharpf, F. W.; Schmitter, Ph. C.; Streeck, W. (ed.) (1996): Governance in the EU. Londres: Sage.

Papillon, M. (2011): “Adapting federalism: Indigenous multilevel governance in Canada and the United States”, Publius: The Journal of Federalism. DOI: 10.1093/publius/pjr032.

Paquet, G. (1996): “Distributed governance and transversal leadership”. A: Trent, J. E.; Young, R.; Lachapelle, G. (ed.), Quebec-Canada: What is the Path Ahead? / Nouveaux sentiers vers l’avenir. Ottawa: The University of Ottawa Press, p. 317-332.

Peters, B. G.; Pierre, J. (2001): “Developments in intergovernmental relations: Towards multi-level governance”, Policy & Politics, 29(2): 131-135. DOI:10.1332/ 0305573012501251.

—— (2004): “Multilevel governance and democracy: A Faustian bargain?” A: Multi-Level Governance. Oxford University Press. <http://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/0199259259.001.0001/acprof-9780199259250>.

Simeon, R. (1995): “The evolution of the Canadian federation and the European Union”. A: Christensen, R. B. (ed.), Canada and the European Union - A Relationship in Focus. Ottawa: Delegació de la Unió Europea al Canadà, p. 38-59.

Stein, M.; Turkewitsch, L. (2008): “The concept of multilevel governance in studies of federalism”. International Political Science: New Theoretical and Regional Perspectives, 2 de maig. International Political Science Association. <http://paperroom.ipsa.org/ papers/paper_4081.pdf>.

Young, R. (2013): “Multilevel governance and public policy in Canadian municipalities: Reflections on research results”. A: The Politics of Multilevel Governance. Victoria, BC. <https://www.cpsa-acsp.ca/papers-2013/Young1.pdf>.