En onze municipis de l’estat de Victòria (Austràlia), recentment es va dur a terme un projecte a gran escala adreçat a examinar la innovació dins dels governs. Aquest article presenta un resum breu dels principals descobriments d’aquest projecte. Es pot consultar un informe molt més detallat i extens d’aquest estudi en un llibre publicat el 2009.[1]

El punt de partida d’aquest estudi va ser la sospita que les capes de supervisió necessàries que van de la mà de les funcions de govern poden fer que la innovació dins del govern sigui diferent de manera substancial de la innovació a les empreses. Un segon punt de partida va ser l’esperança que les xarxes de contactes es convertissin en un component important d’aquesta història. Per això vam suposar que adoptar un enfocament basat en les xarxes de contactes aportaria valor a l’estudi sobre la innovació dins del govern, ja que les xarxes de contactes ofereixen un enfocament nou sobre la comprensió de les qüestions de poder, així com de les relatives a la innovació. Això no obstant, ambdós punts de partida es van deixar oberts a examen empíric com a part de la recerca. L’objectiu de l’estudi era descobrir les orientacions de la innovació i la seva relació amb les estructures formals i informals, com també el seu impacte relatiu en la innovació governamental.

Per abordar la qüestió, se’n van analitzar quatre dimensions. La primera correspon als marcs normatius relacionats amb la manera d’entendre la noció d’innovació per part dels qui conformen el govern. La segona gira entorn de l’impacte que els procediments de govern tenen sobre la innovació. Aquestes dues dimensions són tractades en la poca literatura que intenta identificar el significat de la innovació en un context governamental i en la vasta literatura acadèmica empresarial que tracta l’efecte dels processos organitzacionals sobre la innovació. La tercera dimensió és la coneguda noció de jerarquia en les organitzacions i la quarta es refereix a les xarxes de contacte interpersonals, que s’exploren com a contrapunt a les relacions estructurals formals. No cal explicar la importància de la jerarquia en la capacitat dels individus d’obtenir èxits dins de les organitzacions gràcies al càrrec ocupat. Les xarxes de contactes es veuen com la manera d’avançar en l’examen de relacions de poder entre grups i individus mitjançant l’anàlisi dels patrons d’interacció entre les persones.

La primera dimensió (el marc normatiu o perceptual per mitjà del qual els participants clau de qualsevol sistema defineixen la innovació i s’orienten cap a un enfocament particular del treball innovador) proporciona als actors una mena de mapa mental amb què ubicar-se a la seva feina. Què entenen els polítics i els buròcrates per innovació en el seu context laboral específic? La segona dimensió fa referència a la manera en què els participants entenen i avaluen les institucions principals que poden crear o blocar la innovació en el seu govern. El procés de planificació i d’elaboració de pressupostos resulta útil per a la innovació o n’esdevé un element de bloqueig? Els sistemes de comitès i les institucions consultatives són importants per a les pràctiques d’innovació? Investigar les avaluacions de les experiències de les persones amb aquestes institucions serveix per aprendre molt sobre la innovació contraposada a les expectatives específiques dins del context governamental.

Mentre que les dues primeres dimensions són normatives i perceptuals, la tercera tracta directament la qüestió dels càrrecs i de les funcions. Sembla probable que la manera d’entendre la innovació i els esforços per aconseguir-la es determinin pel càrrec ocupat en una estructura organitzativa, tant des del punt de vista de l’antiguitat com en funció de si forma part del vessant polític o administratiu del govern. La quarta dimensió està constituïda pels patrons informals de comunicació o establiment de xarxes de contacte entre els actors d’aquests sistemes governamentals, és a dir, fa referència a qui interactua amb qui. En principi, això té una repercussió significativa en el potencial d’innovació dels individus i dels governs.

Un pla de recerca capaç de tractar la importància d’aquestes dimensions de la innovació dins del govern necessita un gran estudi empíric. En aquest cas, es van analitzar onze governs municipals de l’estat de Victòria (Austràlia). Se’n van enquestar els polítics i els quatre nivells superiors de buròcrates (el gerent, els alts comandaments, els directors i els caps d’equip o coordinadors) mitjançant un qüestionari autoadministrat. Es van rebre un total de 765 respostes de les 947 persones seleccionades com a participants potencials (un índex de resposta del 80,8%).

Regles i procediments d’innovació

La innovació és un terme elàstic que ha de ser entès com una pràctica d’actors reals amb les seves disposicions i preferències específiques. Ens interessava especialment la forma en què varien aquestes disposicions i preferències, per la qual cosa vam preguntar als buròcrates i als polítics que ubiquessin la seva pròpia noció d’innovació normativa per mitjà de respostes a un seguit d’ítems sobre la naturalesa de la innovació, que posteriorment es van analitzar per determinar els significats latents d’innovació.

Es van distingir cinc nocions diferents d’innovació que es poden resumir de la manera següent:

Segons sembla, la visió de la innovació està determinada per la posició. Alguns d’aquests marcs van presentar diferències significatives en els diferents governs, els diferents càrrecs i entre polítics i buròcrates. Això suggereix que hi ha un marc normatiu diferent, o “cultura” d’innovació, en cada govern i que les diferents maneres d’entendre la innovació depenen dels càrrecs i de les funcions.

També es va sol·licitar als participants que avaluessin fins a quin punt les institucions i els instruments clau utilitzats en el govern local ajudaven a la innovació o bé hi posaven traves. D’aquí en van sorgir tres posicions coherents que expressaven diferents punts de vista sobre els procediments que més poden ajudar a la innovació o dificultar-la i que es poden resumir en:

El punt de vista sobre si els diversos procediments ajuden o posen traves a la innovació va variar de manera significativa entre els buròcrates i els polítics, entre els diversos governs i segons el càrrec.

Funcions, càrrecs i xarxes de contactes

No cal allargar-se gaire sobre la posició estructural més enllà de l’impacte que ja s’ha demostrat que té la jerarquia sobre les normes d’innovació i la relació esperada entre càrrec i estatus innovador, que abordarem més endavant.

Les xarxes de contactes són un mitjà perfecte per facilitar l’intercanvi d’informació. Per mitjà de l’anàlisi de xarxes de contactes socials (SNA) es va examinar en quina mesura estaven connectats els individus amb altres actors. La informació de les xarxes de contactes va ser recopilada per mitjà d’un “generador de noms”. Es va sol·licitar als participants que anomenessin cinc persones a les quals s’adreçarien per obtenir informació estratègica sobre alguna qüestió del seu govern. En la pregunta sobre demanar consell, els participants podien esmentar cinc persones qualssevol. No obstant això, a la pregunta sobre l’obtenció d’informació estratègica, només es podien esmentar persones de la pròpia organització. A continuació es van realitzar mapes de les estructures de xarxes de contactes i se’n va explorar l’estructura total. Les configuracions de les xarxes de contactes entorn d’actors concrets van variar entre polítics, directius i comandaments intermedis, com també entre els diversos municipis. Els polítics eren persones importants a les quals adreçar-se en alguns governs, mentre que en d’altres es preferien els directius o els comandaments intermedis.

Es van calcular els nivells de centralitat de grau (una medició de la prominència de cada actor segons el nombre de mencions per part dels altres actors). El resultat esperat era que existís una relació entre jerarquia i centralitat. Així, els gerents i els directius van ser els més centrals, seguits dels comandaments intermedis. No obstant això, els polítics, especialment els alcaldes, van resultar més centrals que els buròcrates de menys rang. Tant la petició de consell com l’obtenció d’informació són susceptibles d’aportar recursos importants per als innovadors, per la qual cosa vam establir que l’estatus d’innovador es podria associar positivament a la centralitat en totes dues xarxes. I, en efecte, aquest va ser-ne el cas.  

Qui són els innovadors?

Després de l’enquesta, es va sol·licitar a quatre dels onze governs, amb diversitat quant a clima socioeconòmic, orientació política i ubicació geogràfica, que participessin en un segon estudi més detallat de la recerca. Es van dur a terme entrevistes a 104 persones d’aquests quatre governs. Les persones entrevistades havien d’identificar innovacions importants al seu municipi, detallar qui havia participat en cadascuna d’elles i esmentar els innovadors clau del seu municipi. A partir d’això, vam calcular una puntuació d’“innovador clau” sobre la base de les mencions rebudes pels membres de cada municipi.

Saber qui eren els innovadors ens va permetre analitzar la importància de les xarxes de contactes per a la innovació. Es va utilitzar la regressió múltiple per analitzar els efectes relatius de les normes i els procediments, i de les estructures formals (jeràrquiques) i informals (xarxes de contactes) en l’estatus innovador. Tant el càrrec com les xarxes de contactes van resultar factors de predicció importants de l’estatus innovador. Potser la centralitat de la informació estratègica és més important per reconèixer l’innovador, ja que depèn dels actors que realitzen la feina interna visible d’aconseguir que s’aprovin i es realitzin els projectes d’innovació. Demanar consell per mitjà de xarxes de contactes pot portar a la iniciació de la innovació, però d’una manera més intangible i difusa.

Els resultats de centralitat per a les xarxes de contactes relatives a la informació estratègica van ser, amb diferència, el factor de predicció de l’estatus innovador més important. El reconeixement com a innovador també va augmentar progressivament amb l’antiguitat en el càrrec, i ser polític va resultar un factor de predicció de l’estatus innovador. El descobriment més important va ser que la innovació i els innovadors es troben en un espai institucional específic definit, en part, per la posició estructural, però encara més per la seva posició en xarxes informals d’actors. En podeu llegir una exploració més detallada en un article de la revista Governance.[2]

Conclusions

L’estudi descrit en aquest article examina com les xarxes de contactes informals contribueixen a explicar la innovació dins del govern. Els resultats mostren clarament que la manera amb què es concep la innovació, el càrrec que s’ocupa i les persones amb què un es comunica resulten significatives per establir si s’és considerat un innovador. No obstant això, les relacions en les xarxes de contactes són el factor de predicció de l’estatus innovador més important. Tot i que la centralitat dins de les xarxes de contactes està relacionada amb l’antiguitat jeràrquica i no es pot avaluar la contribució per separat d’aquestes dues variables, els nostres descobriments encaixen amb la idea que els innovadors són experts a treballar per mitjà de relacions externes a les estructures formals per tal d’aconseguir resultats.

Aquest estudi ha establert algunes de les preguntes sobre la relació entre les estructures formals i informals i la importància de les cultures governamentals individuals. Cada govern té un seguit de característiques que, juntament amb l’estructura de xarxes de contactes, expliquen allò que habitualment es pot denominar cultura local de la innovació. L’estudi va demostrar que les xarxes de contactes aporten més informació sobre la innovació que qualsevol altre factor.

En aquest estudi també es van fer passos importants en l’exploració de la innovació en el sector públic. És evident que les xarxes de contactes proporcionen una mesura viable i sòlida per descriure i entendre la relació entre els elements estructurals i individuals en la història de la innovació. L’aplicació de conceptes i mètodes relatius a les xarxes de contactes socials va donar molt bons resultats, ja que ens va permetre reivindicar la importància d’establir xarxes futures de contactes i aclarir les diferències en aquests sistemes segons la posició en les xarxes de contactes tant de polítics com de buròcrates experimentats. Cal destacar també els avantatges teòrics d’aquest enfocament. El progrés quant a la forma d’estudiar estructures i accions de manera conjunta ha estat substancial gràcies a la focalització de la interacció entre totes dues.

Sembla probable que l’enfocament a partir de les xarxes de contactes resulti útil per examinar la innovació en altres nivells de govern per mitjà dels avantatges metodològics clau d’aquest estudi. Una recerca més extensa podria ampliar l’anàlisi més enllà de les xarxes de contactes per obtenir consells i informació estratègica, i analitzar, així mateix, aspectes com el suport polític o l’intercanvi de coneixement. Finalment, les tècniques analítiques de xarxes de contactes socials utilitzades aquí representen eines útils que haurien de pagar dividends en estudis futurs sobre la innovació dins del govern.