Transició o turbulència?

Quines són les tendències generals que afecten el desenvolupament del sector públic? Per respondre aquesta pregunta, l¿escola d¿estiu es va iniciar amb la intervenció de dos excel·lents ponents convidats provinents d¿Alemanya i del Regne Unit.

Per al professor Dr. Werner Jann, de la Universität Potsdam (Alemanya), una de les institucions que formen part de la xarxa d¿entitats que integren l¿escola d¿estiu, ¿transició¿ és una paraula clau. Aplicant una perspectiva històrica, amb la qual va examinar els relats politicoadministratius a l¿Alemanya dels segles XIX i XX, el professor Jann va tractar en particular el canvi registrat entre la gestió pública de la dècada dels noranta i la governança pública de la primera dècada del segle XXI. Mentre que la primera es caracteritzava per un "Estat restrictiu", orientat a aconseguir els preus correctes, el segon, ¿l¿Estat facilitador de serveis i igualtat d¿oportunitats¿, posa èmfasi en la cohesió social, la participació, el compromís civil i l¿autorregulació. El professor Jann va suggerir que les formes emergents de governança pública es podrien explicar com el resultat de la seva capacitat a llarg termini per resoldre alguns dels problemes a curt termini generats per les pràctiques directives dels anys noranta. En aquest sentit, l¿actual transició des de la gestió a la governança s¿hauria d¿entendre com un procés evolutiu i progressiu.

¿Tot el món està lluitant per trobar estils d¿adaptació¿, va afirmar el professor John Clarke, de l¿Open University (Regne Unit), manifestant un punt de vista lleugerament pessimista sobre la situació actual. Més que no pas fer èmfasi en els aspectes evolutius o d¿aprenentatge, el professor Clarke es va referir a les turbulències existents en el desenvolupament actual del sector públic. L¿enfocament anglosaxó neoliberal per a la gestió del sector públic, centrat en l¿avaluació, l¿elecció i la competència, posseeix una retòrica poderosa i s¿està estenent d¿una manera gairebé inevitable, però també genera desafiaments pel que fa al canvi de la nostra percepció de "l¿esfera pública" i del concepte de ¿ciutadà". Per exemple, en tractar el ciutadà com a consumidor, l¿elecció del qual comportarà processos de reforma, el gestor públic s¿arrisca a passar per alt que existeixen límits a la competència com a mecanisme de coordinació de la prestació del servei públic. Segons el professor Clarke, la inestabilitat actual en la gestió del sector públic es deu en gran mesura a la convivència de sistemes de governança mixtos, però encara no se sap quin serà el futur de la gestió pública.

Reptes decisius per a la gestió del sector públic

Els desafiaments als quals s¿enfronta la gestió del sector públic els van tractar prestigiosos professors de la Erasmus Universiteit de Roterdam i de la Università Bocconi de Milà. Governança pública a Europa: una perspectiva historicoinstitucional, va ser el tema de la presentació del professor Walter J. M. Kickert, amb què ens va recordar que no és possible entendre la reforma de la gestió pública sense tenir presents els factors contextuals. Per mitjà d¿exemples dels Estats Units i d¿Europa, el professor Kickert va afirmar que els factors més importants a l¿hora de determinar l¿enfocament de la reforma de la gestió pública són la concepció subjacent de l¿Estat; els sistemes polític i legal, i les institucions nacionals i subnacionales. Va fer referència als diferents nivells d¿èxit del New Public Management (NPM) en diferents entorns institucionals i va afirmar que hi ha una correlació entre el grau d¿èxit i d¿acceptació del NPM i la ideologia en què es basen les estructures i els processos de l¿Estat. Així, el tipus d¿institucions predominant determina la naturalesa i l¿abast de la reforma. Amb un estil senzill, però erudit, el professor Kickert va subratllar la important distinció entre les teories institucionals i la teoria organitzacional i va recórrer a la rica bibliografia sobre l¿institucionalisme històric a fi d¿il·lustrar com les tradicions històriques influeixen en els esdeveniments contemporanis. La seva ponència va estimular un viu debat durant el miniplè.

El professor Les Metcalfe, de la Università Bocconi de Milà, va tractar sobre els reptes de la diversitat i la responsabilitat en la gestió pública. Els principals aspectes de la seva conferència van ser la importància de la diversitat organitzativa; la relació positiva que hi ha entre responsabilitat i efectivitat, i el desafiament que representa fer encaixar els diferents tipus d¿organització amb les formulacions en matèria de responsabilitat. El professor Metcalfe va mostrar com es pot utilitzar l¿anàlisi de rols de poder per sistematitzar dissenys organitzacionals, millorar la capacitat organitzativa o de govern, fer un seguiment de les relacions i entendre sistemes de responsabilitat. El professor Metcalfe, proporcionant hàbilment conceptes de la teoria de l¿organització i la teoria política, va incidir especialment en la importància d¿harmonitzar els rols i les responsabilitats en l¿organització amb normes i pràctiques adequades, i reforçar d¿aquesta manera l¿efectivitat. Per assolir aquesta harmonització, cal vincular de forma explícita la teoria i la pràctica, un vincle que no ha estat manifest fins ara en les reformes del NPM. La ponència del professor Metcalfe va suscitar de nou un debat de gran abast sobre els problemes relacionats amb la diversitat i la responsabilitat.

Noves possibilitats i nous avenços

La professora Jenny Harrow, de la City University de Londres, va analitzar Les tendències i els avenços en el sector públic i en el del voluntariat i va afirmar que les incerteses governamentals generen un buit que omple el sector voluntari, un àmbit en el qual existeixen des d¿organitzacions molt estructurades fins a entitats profundament informals. La participació del sector voluntari pot ajudar a resoldre alguns problemes de la gestió pública, però les qüestions dels rols i les relacions fan difícil el control d¿aquest potencial. La professora Harrow va subratllar quatre tendències evidents en la manera com el sector del voluntariat s¿alinea amb els processos de governança: privatització, modernització, regulació i colonització. A continuació, va il·lustrar com les teories dominants, com ara el welfarisme i l¿economisme, les teories de l¿agència i del servidor, i també les de l¿adaptació i la improvisació són útils per entendre les relacions entre el sector públic i el voluntari. Una vegada identificats alguns dels problemes de la gestió pública que el sector voluntari pot ajudar a resoldre, la professora Harrow va suggerir un rol dual per a aquest sector. Pot tenir un paper de prestador de serveis, però també ser promotor i facilitador de la societat civil. No obstant això, el grau en què aquest sector actua com a ¿veu¿ o com a ¿servei¿ depèn de les seves relacions amb el govern i del valor i la confiança que l¿Administració atorga al sector voluntari. Molts participants a la International Summer School (ISS) treballen en organismes públics o bé en el sector voluntari, de manera que van suscitar interessants debats entorn dels aspectes plantejats en la intel·lectualment estimulant presentació de la professora Harrow.

Governança participativa: teories, pràctiques i resultats va ser el tema escollit pel professor Harry Daemen, de l¿Erasmus Universiteit de Roterdam. La inspiradora presentació d¿Harry va versar sobre les dues dimensions de la governança: la conceptual i l¿aplicada. Després d¿elucidar amb summa habilitat els conceptes de governança i democràcia, va subratllar el paper més actiu dels ciutadans en la governança participativa i va explorar els punts febles de la democràcia representativa, encara que defensant-ne els valors subjacents. La necessitat de millorar la legitimitat i l¿efectivitat de la democràcia representativa ha portat a centrar l¿atenció en la governança participativa. L¿espectre de rols del ciutadà ha passat de subjecte a votant, consumidor i client i, darrerament, a coproductor. La promoció de la ciutadania activa prossegueix a bon ritme. El professor Daemen va informar sobre experiments democràtics que van des de la democràcia ¿d¿autobús¿ a la governança interactiva, com també sobre nous instruments de participació, com ara els comitès de ciutadans i les enquestes telefòniques. No obstant això, aquests avenços no són la panacea i sorgeixen problemes referents a la durabilitat, la representativitat i els nivells de compromís. S¿ha reconegut la crisi de legitimitat, però continua la recerca d¿una solució òptima. Com era previsible, el tema va generar un intens debat. Els assistents a la ISS són actius i estan ansiosos per participar-hi! El professor Daemen també va ser l¿instigador d¿una nova forma de participació durant la ISS. Va percebre en alguns participants el desig de debatre i aclarir qüestions que tenien impacte en els temes de l¿escola d¿estiu. Com a resposta a aquesta inquietud, va organitzar taules rodones voluntàries sobre la governança (que ell mateix va moderar) i el paper de la UE (moderada pel Dr. Bríd Quinn, de la University of Limerick).

Redefinint el sector públic del Regne Unit

Un element recurrent a l¿escola d¿estiu és ¿El dia nacional¿, una jornada centrada en problemes del sector públic del país amfitrió. Els organitzadors britànics van presentar tres interessants ponents convidats que van informar sobre tres iniciatives de reforma del sector públic molt diferents entre si.

El professor David Sines, de la London South Bank University, va parlar amb gran eloqüència de les estratègies i els objectius de l¿ambiciós pla de reforma del sistema sanitari britànic (National Health Service). Amb el lema ¿Posant les persones al cor dels serveis públics", el pla comporta la utilització a fons de la privatització, la marquetització i altres estratègies de reforma organitzativa del New Public Management, totes dirigides a augmentar la rendibilitat, millorar la qualitat i donar "poder real¿ al pacient. No obstant això, pel que fa a la capacitat d¿elecció del pacient, el professor Sines va formular una difícil pregunta: Realment es fa el que es diu?  

Més ambiciós encara era el pla de 100 milions de lliures esterlines per revitalitzar el nord-est d¿Anglaterra, presentat per Jonathon Blackie, director regional de l¿Oficina del Viceprimer Ministre del Regne Unit. El senyor Blackie va donar un exemple de moderna planificació de polítiques estructurals. El Pla The Northern Way comportava instruments econòmics tradicionals aplicats a les prioritats moderes, com ara l¿atur, l¿actitud emprenedora, el comerç global, les habilitats producte de la demanda, etc. Va tenir un interès especial l¿estratègia de fer que ¿els altres se¿ns uneixin i tornin a alinear-se amb nosaltres en el nostre ordre del dia pel que fa a aspiracions¿. Aquesta estratègia d¿enfocament descendent es pot descriure com una campanya de caràcter discursiu, dirigida a canviar la autopercepción de la regió del nord-est mitjançant la construcció de vuit identitats regionals i locals, com per exemple la regió urbana de Central Lancashire, una zona que anteriorment no es percebia a si mateixa com a tal regió urbana. Davant la pregunta sobre els possibles problemes associats amb aquesta estratègia tan elitista pel que fa a incloure-hi les veus de la comunitat, el senyor Blackie va reconèixer que el procés comportava dilemes, però també va assegurar als participants que les autoritats regionals donaven una elevada prioritat a la participació dels ciutadans.

Amb el professor Kay Gilbert, de la Strathclyde University, l¿escola d¿estiu va fer un tomb des de dos plans de reforma ben perfilats, dotats d¿un gran finançament i exposats minuciosament cap a una iniciativa pública de perfil baix i discreta, però important: la millora de la qualitat educativa a Escòcia. El professor Gilbert va informar sobre un projecte de recerca que estudia els efectes de la introducció d¿ajudants d¿aula a les escoles escoceses com una manera de millorar la qualitat de l¿ensenyament quotidià. Quant a la gestió pública, la introducció dels ajudants d¿aula semblava il·lustrar els reptes de crear vincles entre les intencions polítiques i les seves implicacions pràctiques. L¿estudi va indicar amb tota claredat que la intenció de resoldre un problema polític ¿la qualitat de l¿ensenyament a les aules¿ només es podia aconseguir agreujant-ne un altre: la desigualtat de l¿ocupació femenina en el sector públic del Regne Unit! Les condicions laborals dels ajudants d¿aula no tan sols es caracteritzaven per un salari baix ¿en ser un lloc a temps parcial la durada del qual s¿ajustava als trimestres del calendari escolar¿ sinó també per l¿ambigüitat en la descripció del lloc de treball, cosa que provocava l¿assumpció de rols que no tenien el reconeixement d¿uns salaris o categories més elevats. Els llocs d¿ajudants d¿aula van ser ocupats sobretot per "mamàs treballadores" sense estudis superiors ni oportunitats clares de promoció. Encara que el seu treball era ben valorat, no es donaven les condicions legals necessàries per garantir la igualtat salarial o les condicions laborals i, en darrer terme, la recerca del professor Gilbert va il·lustrar clarament la importància de coordinar de manera permanent les diferents polítiques en la gestió pública moderna.

Pròxima parada: Roterdam!

Durant una setmana memorable, els participants van compaginar l¿activitat intel·lectual amb la innovació (en les tasques de grup es va mostrar una gran creativitat!) i l¿establiment de xarxes internacionals. L¿escola d¿estiu va proporcionar una experiència d¿aprenentatge veritablement internacional que va ampliar els coneixements dels estudiants sobre els aspectes teòrics, empírics i aplicats de la gestió i la governança públiques. També va oferir als estudiants una oportunitat única d¿aprendre i treballar amb un grup internacional d¿homòlegs i experts en el magnífic entorn de St. Andrews. La importància del tema objecte de debat a la ISS es va veure realçada per la celebració a Escòcia, durant aquestes dates, d¿esdeveniments com ara la cimera del G8, i per protestes i actes que se¿n van derivar, com a recordatori de reptes sempre presents.

Sens dubte, alguns d¿aquests desafiaments es discutiran l¿any que ve en la pròxima convocatòria de la ISS, que tindrà lloc a Roterdam, amb l¿Erasmus Universiteit com a amfitriona. Potser us hi trobarem!

Erik Højbjerg és professor associat en el Departament de Management, Política i Filosofia de la Copenhaguen Business School i forma part del Comitè Rector de la International Summer School in Public Administration and Management.

Bríd Quinn és professor en el Departament de Política i Administració Pública de la University of Limerick i forma part del Comitè Rector de la International Summer School in Public Administration and Management.