A l’hora de reflexionar sobre com “fer reformes” millor, és temptador començar pel problema de la implementació. Què es pot fer per evitar que grans idees de política pública es “perdin en la traducció” quan surten del centre de govern i s’enfronten a la realitat intensa de la prestació de serveis en primera línia? Sens dubte, aquesta és una qüestió important. Però també hi ha moltes millores a fer en la fase de disseny de les reformes de gestió pública —molt abans que aquestes es posin en pràctica. Aquesta és la meva llista de verificació de tres punts, inspirada en la psicologia, la sociologia de les organitzacions i l’economia, i basada en Understanding and Improving Public Management Reforms (Policy Press, 2024).

Check 1: Domina el teu biaix de negativitat

Els projectes de reforma sovint s’originen en la percepció de fracàs. L’atenció dels responsables polítics es dirigeix cap a algun aspecte de la prestació de serveis públics que genera errors. Tot i que això pot semblar racional, convé recordar que el cervell humà està preprogramat per detectar i fixar-se en els errors, alhora que tendeix a passar per alt els èxits. És a dir, tots experimentem un “biaix de negativitat” innat pel qual “detectem millor els estímuls negatius que els positius, ... dediquem més atenció a la informació negativa i ... ens deixem persuadir més fàcilment per les males notícies que per les bones” [5]. Segons Roy Baumeister, aquest és un “fet bàsic i omnipresent de la psicologia” [6].

A més, les institucions a través de les quals es fa el seguiment del govern i dels serveis públics —els mitjans de comunicació, el debat parlamentari, i els auditors, defensors del poble i altres tipus de “vigilants del malbaratament, policies de la qualitat i caçadors d’escàndols” [7]— també excel·leixen a identificar errors i disfuncions. Però rarament transmeten històries positives, tot i que aquestes poden ser molt més nombroses i representatives de com la ciutadania experimenta l’Estat. “La majoria dels trens van arribar puntuals.” “La majoria dels infants van rebre immunitzacions segures i eficaces.” “Els docents expliquen correctament la trigonometria.” Tot això pot ser cert i important, però no capta l’atenció de la mateixa manera que els grans retards en el transport o els errors sanitaris —i, per tant, no té el mateix pes en el debat polític.

El punt clau no és que el feedback negatiu s’hagi d’ignorar o menystenir. Però només explica una part de la història —i la part omesa, la positiva, pot ser en realitat més representativa. Aquest biaix cap al negatiu és perjudicial per a la reforma per diverses raons.

En primer lloc, en filtrar sistemàticament el feedback positiu, el biaix de negativitat fomenta una actitud de “res no funciona, tot ha de canviar” entre els qui dissenyen reformes. Això es tradueix en projectes de canvi grans, ambiciosos i altament disruptius —que també tendeixen a tenir un alt risc de fracàs. Les reformes menys disruptives que opten per millores incrementals es descarten com a reaccions ingènues o insuficients, tot i que són molt més adequades per millorar sistemes de serveis públics complexos que ja funcionen raonablement bé.

En segon lloc, i relacionat amb l’anterior, el biaix de negativitat condueix a un ús ineficient dels recursos. El temps, la capacitat mental, el pressupost i altres recursos necessaris per implementar reformes són escassos, més que mai. Sobrerreaccionar davant d’un conjunt de problemes molt visibles però poc representatius amb grans inversions pot ser, per tant, molt contraproduent, desviant recursos dels serveis de primera línia que realment necessiten millorar la seva productivitat.

En tercer lloc, hi ha la tendència del biaix de negativitat a generar reformes cícliques, en què les organitzacions “oscil·len com un pèndol” entre models de disseny oposats. Un exemple clàssic és la centralització i la descentralització. Un sistema descentralitzat pot patir deseconomies d’escala, manca de coordinació en relació amb prioritats de conjunt i manca de control entre departaments. Un sistema centralitzat hauria de corregir aquests problemes, però ho fa a costa de la flexibilitat, la innovació i la rapidesa en la presa de decisions que permet la descentralització. El problema del biaix de negativitat és que, un cop s’experimenta qualsevol d’aquests models, els seus inconvenients i errors acaparen l’atenció i les explicacions. Així, els atributs sacrificats pesen més que els beneficis obtinguts. Finalment, per corregir les deficiències observades, el sistema es reforma i es reverteix el model organitzatiu. I el cicle torna a començar, acumulant nous inconvenients (oposats als anteriors) i generant noves reformes per corregir-los —sempre amb més atenció a les males notícies que als beneficis. Com assenyala Don Kettl, “la descentralització és la recepta habitual per a sistemes centralitzats amb problemes, i la centralització per als descentralitzats” [8].

Per tots aquests motius, és important que els responsables polítics controlin el seu biaix de negativitat i busquin dades més representatives sobre el rendiment abans d’emprendre grans programes de canvi. Això inclou preguntar-se activament “què estem fent realment bé?” —una qüestió que el parlament, els mitjans i els auditors tendeixen a destacar menys. Sovint, l’objectiu realista del disseny organitzatiu és una fiabilitat acceptable, no la perfecció [9]. Per desenvolupar una resposta de reforma proporcionada que preservi recursos escassos i millori realment el rendiment, cal començar amb una avaluació més equilibrada de fortaleses i febleses.

Check 2: Sigues un adoptant crític de modes i, ocasionalment, un creador de tendències

L’explicació sociològica clàssica de les reformes ineficaces atribueix la responsabilitat a la indústria de les modes de gestió i a la tendència de les organitzacions a imitar-se entre elles [10]. Els directius són actors socials que busquen aprovació i legitimitat entre iguals i grups d’interès. Això genera incentius poderosos per adoptar “l’última tendència” en pensament directiu, independentment de la seva adequació als reptes reals de rendiment. Ningú no vol quedar “desfasat”.

En la pràctica, les modes de gestió no són necessàriament perjudicials per al rendiment organitzatiu; de fet, algunes poden ser útils. La Figura 1 mostra quatre escenaris possibles en què una proposta de reforma és: (1) alhora eficient en l’assoliment d’objectius i legítima segons els estàndards socials; (2) eficient però il·legítima; (3) legítima però ineficient; o (4) ni legítima ni eficient.

El primer i el quart escenari plantegen pocs riscos per a l’èxit de la reforma. Les reformes que milloren l’assoliment d’objectius i reforcen la legitimitat se situen en un “punt òptim” on el rendiment instrumental i social coincideixen (quadre 1). Les que reduirien tant la legitimitat com l’eficiència (quadre 4) presumiblement es consideren poc. Tanmateix, apareixen dilemes clars en els escenaris segon i tercer (en gris), on eficiència i legitimitat entren en tensió. Els reformadors han d’escollir entre reformes que milloren el rendiment però sacrifiquen suport social, o bé prioritzar la legitimitat assumint un menor rendiment o buscant mecanismes per mitigar-lo, com ara el “desacoblament” entre la part externa i interna de l’organització [11].

Davant d’aquest diagnòstic sociològic del fracàs reformador, els responsables polítics han d’evitar convertir-se en adoptants acrítics de modes. Aprendre de la innovació d’altres és essencial, especialment quan permet accedir ràpidament a solucions viables i estalviar recursos (vegeu el Check 3). Però també cal qüestionar per què certes reformes es difonen ràpidament, quina evidència independent avala la seva eficàcia i fins a quin punt responen més a la recerca de legitimitat que a beneficis demostrats.

A més de ser adoptants crítics, els reformadors també han d’explorar oportunitats per esdevenir creadors de tendències —liderant la definició del que és un “bon” servei públic per construir legitimitat al voltant de reformes sòlides. És a dir, cal desplaçar idees de reforma del quadre 2 al quadre 1. En teoria de les organitzacions, això es coneix com a “emprenedoria institucional” [12].

Check 3: Considera els costos d’oportunitat

L’últim element de la llista de verificació és reconèixer els costos d’oportunitat associats a projectes complexos de reforma i prendre decisions basades en una valoració completa dels guanys i pèrdues potencials.

Els costos d’oportunitat sorgeixen perquè els recursos productius són escassos i tenen usos múltiples. Invertir en un objectiu implica renunciar a altres, amb una pèrdua implícita equivalent al valor de la millor alternativa descartada. Per exemple, quan es decideix fusionar unitats de govern local en organitzacions més grans —com torna a passar a Anglaterra—, els recursos s’han de destinar al redisseny organitzatiu, a la definició de llocs de treball, a processos de selecció o assignació, a possibles indemnitzacions i a la integració de sistemes TIC. Això impedeix dedicar recursos a altres usos, com la millora incremental de processos, la formació del personal o la participació dels usuaris. La pregunta clau és: quina opció generarà més valor, a curt i llarg termini?

Els costos d’oportunitat són fonamentals. Ronald Coase els descrivia com “l’únic concepte de cost útil per resoldre problemes empresarials” [13]. Aaron Wildavsky els considera la principal contribució de l’economia a les polítiques públiques [14].

Tot i això, el seu “oblit” és freqüent. Són costos “silenciosos” [15], sense etiqueta de preu, i no es perceben com a despeses directes [16]. A més, impliquen decisions amb compensacions que les persones tendeixen a evitar calcular explícitament [17], i la seva estimació és complexa [18].

Recomanacions de política pública

• Adoptar diagnòstics de rendiment equilibrats, valorant fortaleses i febleses per contrarestar el biaix de negativitat.
• Prioritzar millores incrementals quan els sistemes funcionen raonablement bé.
• Avaluar críticament les modes de gestió amb evidència independent i adequació contextual.
• Alinear eficiència i legitimitat mitjançant el suport públic i dels actors implicats.
• Incorporar l’anàlisi de costos d’oportunitat en l’avaluació de polítiques.

Implicacions per als professionals

• Visibilitzar els èxits organitzatius per equilibrar la percepció del rendiment.
• Qüestionar les modes de reforma amb preguntes sobre utilitat i evidència.
• Planificar els recursos tenint en compte l’impacte sobre la prestació de serveis.
• Testar reformes amb pilots abans d’escalar-les.
• Fer explícites les decisions i els renúncies associades.

Thomas Elston és professor associat d’Administració Pública a la Blavatnik School of Government de la University of Oxford i codirector del London PhD Colloquium for Public Management. Aquest article es basa en el seu llibre de 2024 publicat per Policy Press: Understanding and Improving Public Management Reforms.

References

[1] https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0047272710000034?via%3Dihub

[2] https://academic.oup.com/jpart/article/19/4/917/887027

[3] https://hbr.org/2018/04/simple-changes-to-job-ads-can-help-recruit-more-police-officers-of-color

[4] https://doi.org/10.1093/jopart/muab042

[5] Kappe, R. (2013). Cross-national evidence of asymmetric retrospective voting. Political Studies Association Annual Conference.

[7] https://global.oup.com/academic/product/regulation-inside-government-9780198280996?cc=gb&lang=en&

[8] Donald F. Kettl, The Regulation of American Federalism, Miller Center Series on the American Presidency (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1983).

[9] Magretta, J. and N. Stone (2013). What Management Is: How it Works and Why it’s Everyone’s Business. London, Profile

[10] Nils Brunsson, and Johan P. Olsen, The Reforming Organization (Abingdon: Routledge, 1993).

[11] Eva Boxenbaum, and Stefan Jonsson, 'Isomorphism, Diffusion and Decoupling', in The Sage Handbook of Organizational Institutionalism, ed. by Royston Greenwood, Christine Oliver, Roy Suddaby and Kerstin Sahlin (Thousand Oaks: Sage, 2008), pp. 78-98.

[12] Cynthia Hardy, and Steve Maguire, 'Institutional Entrepreneurship and Change in Fields', in The Sage Handbook of Organisatinal Nstitutionalism, ed. by Royston Greenwood, Christine Oliver, Thomas B. Lawrence and Renate E. Meyer (Thousand Oaks, CA: Sage, 2018).

[13] R. H. Coase, 'Business Organisation and the Accountant', in Lse Essays on Cost, ed. by J. M. Buchanan and G.F. Thirlby (London: London School of Economics and Political Science, Weidenfeld and Nicolson, 1973), pp. 97-132.

[14] Aaron Wildavsky, The Art and Craft of Policy Analysis (London: Palgrave Macmillan, 2018 [1987]).

[15] Thomas Elston, Understanding and Improving Public Management Reforms (Bristol: Policy Press, 2024).

[16] Richard Thaler, 'Toward a Positive Theory of Consumer Choice', Journal of Economic Behavior & Organization, 1 (1980), 39-60.

[17] Gustav Tinghög, and Daniel Västfjäll, 'Why People Hate Health Economics-Two Psychological Explanations', in LiU Working Papers in Economics (Linköping, Sweden: 2018).

[18] Thomas Elston, and Gwyn Bevan, 'Using Opportunity Costs to Counter 'One-Shot' Bias in Policy Innovation', in The Palgrave Handbook of the Public Servant, ed. by Helen Sullivan and Helen Dickinson (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2021), pp. 1665–84.