Establir connexions

Com a camps d’estudi, les relacions laborals i la gestió pública tenen molts punts en comú. No obstant això, rarament s’han relacionat. Les relacions laborals s’han centrat en la regulació dels termes laborals i les condicions de l’ocupació al sector públic, mentre que s’ha prestat poca atenció a analitzar quina influència tenen les formes de prestació del servei en aquest procés i quins en són els resultats. La gestió pública s’ha preocupat de la naturalesa de la prestació del servei públic i les seves conseqüències per a les estructures i els sistemas organitzatius, i sovint ha descurat l’impacte que aquestes tenen sobre el personal responsable de la prestació del servei.

En el nostre nou llibre, iniciem un diàleg entre les relacions laborals i la gestió pública estudiant la relació entre un programa de reforma del servei públic que va dur a terme el nou govern laborista britànic a final dels anys noranta, i la gestió del personal. Sostenim que els principis i la pràctica de la modernització de la gestió pública tenen conseqüències profundes per a les relacions laborals, que el govern hauria de procurar abordar. Tanmateix, la pròpia proximitat de la relació entre la reforma i les relacions laborals també ha creat dificultats. Les tensions intrínseques a l’agenda de modernització del nou laborisme van repercutir en la gestió del personal dels serveis públics, amb conseqüències ambigües i, a vegades, perjudicials per a diversos stakeholders.

Com a base per a aquest nou diàleg, desenvolupem un marc per tal d’analitzar la relació entre la gestió pública i les relacions laborals en el sector dels serveis públics. A continuació, apliquem aquest marc a l’estudi de tres àmbits de relacions laborals: el de les relacions industrials, centrat en la regulació dels termes i les condicions de l’ocupació per mitjà de la negociació del conveni col·lectiu i de la implicació dels sindicats; el de les relacions d’ocupació, centrat en la gestió de cada treballador per mitjà de sistemes de remuneració i de gestió de l’acompliment, i formes de flexibilitat, i el de les relacions de treball, analitzant la distribució de tasques i responsabilitats, i canvis de models d’organització del treball. Distingir entre aquests tres àmbits ens va permetre esbossar els canvis en la naturalesa de les relacions laborals en els serveis públics, en el context de modernització del nou laborisme, i analitzar com aquests canvis van afectar els treballadors dels serveis públics, com també els empleadors, els directius i els usuaris d’aquests serveis en el govern central, en l’administració sanitària i en el govern local, inclosos els àmbits educatiu i de l’assistència social.

La modernització del nou laborisme

La prestació d’un servei públic i les relacions laborals estan vinculades amb una relació de dependència mútua. Els mecanismes de prestació del servei tenen conseqüències en la gestió del personal. Així, es pot considerar que els mecanismes basats en les jerarquies, els mercats i les xarxes requereixen, i nodreixen, formes molt diverses de relacions laborals. Amb el nou laborisme, la relació entre la modernització del servei públic i les relacions laborals es va caracteritzar per diversos aspectes.

Primer, l’enfocament del govern a la prestació del servei era “per capes” o híbrid, perquè conservava alguns elements propis d’un enfocament de mercat, sovint emparats sota el terme de nova gestió pública (New Public Management, NPM), i alhora incloïa algunes característiques del model de governança en xarxa. En configurar i aplicar una agenda centrada en les persones, basada en les preferències dels usuaris, en la seva veu i independència, el nou laborisme s’inspirava en alguns aspectes de la NPM, com ara, especialment, en l’ús més intensiu dels objectius d’acompliment del servei. Tanmateix, aquest enfocament es complementava amb el desenvolupament d’una provisió del servei més integrada i amb un enfocament més pragmàtic, basat en el partenariat, que s’inspirava en una xarxa de proveïdors –públics, privats o independents– “més adequats” per prestar el servei en qüestió.

Segon, el nou govern laborista estava disposat a afrontar les conseqüències que l’agenda de modernització tindria sobre el personal. El govern considerava que aquesta agenda depenia de les capacitats del personal, pel que fa al nombre, a les habilitats i a la motivació, però també de la flexibilitat, manifestada en la disposició dels empleats a assumir pràctiques laborals més sensibles als usuaris que a les necessitats del productor. La presentació que feia la NPM del servidor públic com un “trapella” es va substituir per la del “cavaller” que ressorgia (Le Grand, 2003), però que estava subjecte a un “amor dur”. Això va fou evident en la pretensió del govern d’incrementar la categoria i la remuneració que rebien els professionals del servei públic, però a costa d’una obertura més gran als canvis i d’un afebliment dels seus antics “privilegis”.

Tercer, el model híbrido de prestació de servei del govern, amb el seu enfocament d’“amor dur” pel que fa als empleats, va generar tensions i incerteses, que al seu torn van debilitar el compromís del personal amb l’agenda de modernització. Es van fer avenços importants en la trajectòria laboral de molts servidors públics, però aquests beneficis es van veure contrarestats per les pressions que comportaven en els llocs de treball. El pes creixent que s’atorgava a l’eficàcia, l’efecte controlador dels objectius d’acompliment del servei i la mercantilització progressiva de la provisió del servei van debilitar la pretensió del nou laborisme de desenvolupar una força laboral capaç i disposada a prestar uns “serveis públics moderns”. Aquesta desigualtat en les polítiques, les pràctiques i els resultats de les relacions laborals es desprèn d’una consideració més detallada dels avenços en els diferents àmbits de les relacions laborals.

Unes noves relacions laborals?

Amb el nou laborisme, es va produir un desplaçament notable en favor de les relacions de treball com a locus d’interès i activitat de les relacions laborals. Els serveis centrats en les persones, basats en les preferències dels usuaris, la seva veu i la seva independència, requerien noves formes de treball, com també la necessitat concomitant de desenvolupar noves capacitats en els empleats. Això es va reflectir en una redistribució de les tasques entre tot el personal dels serveis públics, que suposava un afebliment dels antics perfils laborals. L’augment dels treballadors auxiliars era indicatiu d’aquesta tendència: entre 1997 i 2009, el nombre de professors ajudants va passar de 60.000 a 180.000, i durant un període similar el nombre de treballadors auxiliars en l’àmbit de la salut va créixer un terç fins arribar als 284.000. Els canvis en les relacions de treball van assolir el punt més dramàtic amb l’aparició de l’usuari del servei com a actor clau en l’organització del treball. L’usuari esdevenia un soci, més que un receptor passiu de serveis, un codissenyador i un coproductor.

Per als empleats, en concret, les conseqüències d’aquests intents de reestructuració de les relacions laborals eren diverses. La reestructuració de les plantilles s’havia dissenyat per deslliurar els professionals de càrregues rutinàries i, en alguns casos, per exemple en infermeria, van aparèixer nous rols d’especialista. A més, la reassignació de tasques va fomentar el desenvolupament d’unes trajectòries laborals més enriquidores per als treballadors auxiliars, juntament amb noves oportunitats professionals, més àmplies. Tanmateix, aquests resultats positius es van veure soscavats sovint: els professionals se sentien amenaçats perquè els seus perfils laborals tradicionals i la seva autoritat eren qüestionats pels nous rols laborals i pels usuaris dels serveis, alhora que la poca valoració dels treballadors auxiliars, presentada sovint com a “treball barat”, plantejava alguns problemes de justícia.

Les relacions laborals amb el nou laborisme van estar marcades per la insistència en la igualtat d’oportunitats: si la prestació moderna dels serveis públics havia de ser sensible a la diversitat de la comunitat, el govern havia de fomentar la diversitat en les seves plantilles. Els nous acords salarials en els governs locals i en la sanitat pretenien garantir la igualtat de remuneració, especialment per a les dones que acomplien activitats que aportaven el mateix valor, i alhora es va imposar una obligació d’igualtat en les organitzacions de servei públic per tal d’assolir proactivament aquesta igualtat en termes de gènere, raça i discapacitat. Es van fer alguns progressos en el desenvolupament d’una plantilla de servidors públics més diversa: a l’administració pública, els objectius fixats garantien un increment de l’ocupació, especialment en els nivells sènior, als qui presentaven orígens diversos. La sensibilitat a favor de la diversitat en les plantilles també va propiciar la introducció de pràctiques laborals flexibles, dissenyades especialment per aconseguir una conciliació més gran entre la vida laboral i la personal. A la pràctica, els efectes positius d’aquests avenços sobre les plantilles i els resultats del servei van quedar, també en aquest cas, certament diluïts. El fet de conformar-se a uns estàndards igualitaris podia suposar una càrrega administrativa addicional i degenerar en un exercici merament rutinari. Més significativament, les formes alternatives de treball flexible, com ara el treball d’agència entre les infermeres i els mestres, i també l’externalització de diverses activitats secundàries, van introduir noves incerteses i intensitats en la vida laboral.

Finalment, la modernització es va associar a una reordenació substantiva i institucional de les relacions industrials en el sector. Fonamentalment, la negociació del conveni col·lectiu en els serveis públics, que tradicionalment s’havia preocupat pels salaris, va començar a abordar temes d’organització del treball, com ho il·lustra el Workload Agreement de 2003, que cercava reestructurar les plantilles de l’educació primària i secundària. Institucionalment, els sindicats van ressorgir com un actor important en les relacions laborals en el servei públic, i el govern va cercar d’implicar-los explícitament com a socis. A la pràctica, els sindicats no tenien la capacitat organitzativa per actuar sobre aquesta base, especialment pel que fa als llocs de treball, i alhora mostraven un cert recel respecte d’aquesta relació de partenariat, atesos els intents paral·lels dels empleadors de tractar directament amb els seus empleats. Més rellevant fou l’intent del govern de reconstruir la infraestructura institucional de les relacions laborals com a mitjà per desenvolupar una plantilla capaç de donar suport a uns serveis moderns i de prestar-los. Això va comportar no tan sols la implicació de nous actors, com l’usuari del servei, sino també la creació de nous ens, per exemple per regular els nivells de les plantilles, i també en els àmbits educatiu i de l’assistència social, i per desenvolupar competències laborals i trajectòries professionals, com amb els nous consells d’habilitats del sector públic.

En definitiva, la nostra anàlisi de les relacions laborals segons el programa de modernització pública del nou laborisme a la Gran Bretanya pretén no tan sols proporcionar una visió d’aquests desenvolupaments específics i de la durabilitat d’aquestes reformes en una època d’austeritat, sinó també mostrar el valor analític d’estudiar la relació entre la gestió pública i la gestió del personal. El nostre estudi il·lustra la relació íntima entre totes dues, amb la qual cosa esperem haver activat un nou diàleg entre aquests dos camps d’estudi.

Referència

Le Grand, J. (2003): Motivation, Agency and Public Policy, Oxford: Oxford University Press.