Figura 1. Desplegament dels sistemes de govern digitals (1984-2020)

Font: adaptat de World Bank (2022)

Més enllà de la seva utilitat per a l’administració del govern, aquests registres es poden readaptar com a punts de dades per prendre de decisions amb base empírica en relació amb l’administració pública. Poden ajudar els governs a entendre molts reptes de l’administració pública –des de què motiva la facturació al sector públic fins a per què algunes oficines processen els expedients administratius (com les sol·licituds a la seguretat social) més ràpidament que d’altres, o per què alguns organismes paguen més que altres pels mateixos béns i serveis. És per això que anomenem government analytics la pràctica sistemàtica d’aprofitar les dades de les enquestes i administratives internes dels governs per tal d’avaluar el bon funcionament dels organismes i els departaments governamentals, saber quan s’exerceixen millor, en què s’estan quedant enrere i com en poden millorar l’operativa.

Alguns estudis indiquen que amb l’analítica de govern es poden aconseguir importants estalvis en costos i guanys en productivitat (Best, Hjort i Szakonyi, 2023). Fins i tot introduint només petits retocs basats en l’analítica de govern, es poden obtenir sorprenents millores en la velocitat i en la qualitat del govern. Un estudi que avalua la productivitat de les oficines de la seguretat a Itàlia indica que simplement reassignant un subgrup estratègic de gestors a partir de dades administratives es podria millorar la tramitació de les reclamacions a la seguretat social un 7% (Fenizia, 2022).

Tanmateix, a l’hora de fer noves anàlisis del govern, és la plataforma perfecta de col·laboració entre acadèmics i funcionaris. Els estudiosos de l’administració pública han adquirit una àmplia experiència enquestant servidors públics, ciutadans i empreses –tot i que encara tenen una experiència poc profunda en les microdades administratives del govern. Les col·laboracions entre acadèmics i professionals podrien ser, doncs, mútuament beneficioses –per exemple, mostrant la frontera de possibilitats d’ús de les dades per part de l’analítica de govern, ajudant els governs a desenvolupar enfocaments metodològics sòlids per a l’anàlisi de les seves microdades administratives i millorant el coneixement de les pràctiques administratives efectives i inefectives. L’analítica de govern pot ser, doncs, un instrument per millorar tant els estudis teòrics com la pràctica.

El nostre Government Analytics Handbook assenyala que “manca la pràctica sistemàtica [de l’analítica de govern] en els governs en general” i que “moltes fonts de dades continuen estant infrautilitzades” (Rogger i Schuster, 2023, 3). Com a resultat d’això, molts “governs estan desaprofitant possibles coneixements que tenen a la seva disposició per millorar les administracions públiques a gran escala” (Rogger i Schuster, 2023, 3). El que cal és una ciència de l’analítica de govern, la qual només és factible a través de la col·laboració entre els funcionaris públics i els acadèmics i analistes que disposin de les competències pertinents.

D’aquesta manera, els governs poden obtenir –a un cost relativament baix– importants beneficis empírics analitzant dades de què ja disposen amb el suport de la comunitat acadèmica. Això no vol dir que l’analítica de govern estigui exempta de dificultats. Per exemple, moltes organitzacions del sector públic no disposen de personal qualificat per a l’analítica de govern –tant per fer aquesta analítica com per utilitzar-la per millorar la gestió. A més, els registres digitals es creen per facilitar l’operativa del govern –com adjudicar contractes a licitadors– més que per analitzar aquests processos. Si es volen utilitzar aquests registres a efectes analítics, els governs han d’invertir per readaptar-los, integrant, emmagatzemant i analitzant les dades de manera segura i rendible (Rogger i Schuster 2023). Tanmateix, presumiblement els beneficis d’aplicar l’analítica de govern als registres digitals sovint són majors que els costos de readaptar els registres existents i de formar el personal.

A més, el fet de disposar d’aquestes dades obre importants oportunitats a l’estudi de l’administració pública –amb més fonts de dades per estudiar-la i més vies per determinar-ne la pràctica a través de l’anàlisi acadèmica de les dades. Davant del gir creixent a favor dels estudis quantitatius en l’administració pública (Pitts i Fernández, 2009), no manquen els estudiosos que es poden basar potencialment en aquestes fonts. Fins a quin punt els estudis de l’administració pública estan aprofitant tot el potencial d’aquestes fonts de microdades disponibles per estudiar l’administració pública bàsica i informar així l’analítica de govern?

Per respondre aquesta pregunta, hem revisat tots els articles empírics quantitatius publicats entre els anys 2013 i 2023 a dues de les revistes més destacades sobre administració pública: la Public Administration Review i el Journal of Public Administration Research and Theory. A partir de la codificació manual de les fonts de dades mapejades en la funció de l’administració pública (p. ex., enquestes a funcionaris públics, enquestes ciutadanes, dades de contractació, dades d’expedients, dades de la plantilla) i del seu abast (administració pública bàsica, de primera línia o d’altres), hem trobat que el 50% es basen en enquestes a empleats públics i el 25%, en enquestes a ciutadans o a empreses. Per contra, les microdades administratives (el 14% dels articles) estan infraexplotades. La figura 2 mostra la proporció d’articles que es basen en els diferents tipus de dades de govern.

Figura 2. Fonts de dades utilitzades en estudis quantitatius sobre l’administració pública (2013-2023)

Hi ha, doncs, una gran oportunitat. Els acadèmics podrien tenir un lloc de privilegi en la revolució de les dades dels governs. Els experts en la disciplina estan molt ben preparats per acomplir un paper fonamental ensenyant als professionals com analitzar eficaçment la sèrie de fonts de microdades administratives ja disponibles per diagnosticar l’administració i obtenir noves dades de l’administració pública efectiva, basant-se en aquestes fonts de microdades administratives.

L’analítica de dades ha reconfigurat significativament la gestió i ha incrementat la productivitat de les empreses del sector privat (Brynjolfsson, Gorodnichenko i Kuehn, 2021). Un repte essencial dels organismes públics és no quedar-se enrere en aquesta revolució de l’analítica, sinó aprofitar-la per millorar la seva pròpia productivitat. La digitalització dels registres governamentals implica que el mesurament de l’administració pública pot avançar molt més que fa una dècada. La intenció, però, no és mesurar l’acompliment del gestor públic; fins i tot amb registres digitals, molts aspectes importants de l’administració pública continuaran essent immensurables. Més que substituir els coneixements dels gestors públics i les comunicacions de servei públic, l’analítica és un component sòlid per facilitar-los.

Aquest article és, sobre tot, una crida a un intercanvi mutu més fecund de les dades de l’analítica de govern entre els professionals i els acadèmics. Com detallem al Government Analytics Handbook, els governs opten cada vegada més per l’analítica de govern, encara que sovint es veuen frenats per la falta de coneixements i de competències. Algunes d’aquestes llacunes poden abordar-les internament els governs –per exemple, formant els funcionaris en analítica de govern i creant unitats d’analítica al govern que institucionalitzin la capacitat de desenvolupament d’aquesta analítica (Rogger i Schuster, 2023a).

Tanmateix, algunes d’aquestes llacunes de coneixements també es poden abordar a través de la recerca acadèmica. Però, perquè això passi d’una manera més generalitzada, els estudiosos de l’administració pública han de començar estudiant un conjunt més ampli de microdades administratives sobre l’administració pública. Irònicament, els estudiosos que no es dediquen específicament a l’administració pública –sinó més concretament a l’economia i a les ciències polítiques– cada vegada estudien més l’administració pública utilitzant microdades administratives. Moltes publicacions recents a destacades revistes de ciències polítiques i economia utilitzen aquestes dades (vegeu, entre moltes altres, Bandiera et al., 2022; Best et al., 2023; Brierley, 2021; Dahlström, 2021, i Hassan et al., 2023). Aquestes publicacions destaquen la viabilitat de fer recerca d’alta qualitat aprofitant microdades administratives sobre l’administració pública –ja sigui accedint al nombre creixent de conjunts de microdades (p. ex., sobre contractació i nòmines públiques) disponibles en l’àmbit públic, o col·laborant amb els governs en projectes d’analítica amb valor pràctic i acadèmic.

L’analítica de govern és, doncs, no tan sols una oportunitat important per als governs d’estendre la revolució de les dades al mesurament i la millora de l’administració pública bàsica. És també una oportunitat per als estudiosos de l’administració pública d’ampliar les fonts de microdades administratives que s’utilitzen en la recerca i per configurar millors pràctiques de govern.

Recomanacions de política pública

• Aprofitar els registres digitals recopilats ara com un component estàndard de l’administració pública com a punts de dades analítiques per millorar la productivitat i la presa de decisions basades en dades empíriques a l’administració pública. És el que anomenem government analytics o analítica de govern.
• L’analítica de govern ajuda els gestors individuals a avaluar i millorar el funcionament d’algunes unitats concretes de govern, i als màxims responsables del govern a identificar àmplies àrees de millora.
• Crear la pràctica sistemàtica de l’analítica de govern a les organitzacions del sector públic, amb múltiples fonts de dades. Això probablement requerirà laboratoris centralitzats d’anàlisi de dades centrats en les dades administratives del govern. És el que anomenem labs burocràtics.
• Aquest enfocament de millora de l’administració pública aprofita els beneficis de les col·laboracions entre funcionaris públics i acadèmics en temes relacionats amb l’analítica de govern. Els estudiosos de l’administració pública han desenvolupat amplis coneixements entrevistant funcionaris públics, ciutadans i empreses –encara que, de moment, tenen una experiència menys profunda en les microdades administratives del govern. Les col·laboracions entre acadèmics i professionals podrien resultar, doncs, mútuament beneficioses –per exemple, mostrant la frontera de possibilitats d’ús de les dades de l’analítica de govern, ajudant els governs a desenvolupar metodològicament enfocaments adequats per analitzar les seves microdades administratives i millorant els coneixements sobre les pràctiques administratives efectives i inefectives. L’analítica pot ser, doncs, un instrument per millorar tant els estudis teòrics com la pràctica.

Implicacions per als professionals

• La manera com els governs reutilitzin i aprofitin les seves dades administratives i d’enquestes per millorar l’administració –és el que anomenem government analytics– determinarà l’eficàcia del govern.
• De fet, si l’ús que fa el sector privat de l’analítica pot servir de guia orientativa, aquest serà un factor determinant que definirà l’eficàcia del govern als propers anys.
• Els professionals tenen l’oportunitat de treballar amb els acadèmics o amb els seus propis analistes, així com crear nous labs burocràtics per aprofitar les oportunitats que els presenta l’analítica de govern.

Daniel Rogger és director de recerca de Governança i Desenvolupament Institucional del Departament d’Impacte sobre el Desenvolupament del Banc Mundial, i Christian Schuster és professor de Gestió Pública del University College London. Iurii Shliakov ha estat ajudant de recerca del paper de referència.

Per a una discussió més detallada dels temes d’aquest post, vegeu l’article titulat “How Scholars Can Support Government Analytics: Combining Employee Surveys with More Administrative Data Sources Towards a Better Understanding of How Government Functions”, disponible a: http://dx.doi.org/10.1111/puar.13894

Aquest article es basa fonamentalment en el manual Government Analytics Handbook, del Banc Mundial, de lliure accés, junt amb una sèrie d’instruments i altres recursos per implementar les pràctiques proposades, a: https://www.worldbank.org/en/publication/government-analytics

Referències

Alves de Albuquerque Tavares, R.; Ortega Nieto, D.; Woodhouse, E. F. (2023): “Government Analytics Using Human Resources and Payroll Data”. A: Rogger, D.; Schuster, Ch. (ed.), The Government Analytics Handbook: Leveraging Data to Strengthen Public Administration. Washington, DC: Banc Mundial.

Amin, S.; Das, J.; Goldstein, M. (ed.) (2008): Are you being served?: New tools for measuring service delivery. Washington, DC: Banc Mundial.

Bandiera, O.; Best, M.; Khan, A.; Prat, A. (2021): “The Allocation of Authority in Organizations: A Field Experiment with Bureaucrats”. The Quarterly Journal of Economics, 136(4): 2195–2242. Disponible a: https://doi.org/10.1093/qje/qjab029

Best, M. C.; Hjort, J.; Szakonyi, D. (2023): “Individuals and Organizations as Sources of State Effectiveness”. American Economic Review, 113(8): 2121-2167. Disponible a: https://doi.org/10.1257/aer.20191598

Brierley, S. (2021): “Combining Patronage and Merit in Public Sector Recruitment“. The Journal of Politics, 83(1): 182-197.

Brynjolfsson, E.; Gorodnichenko, Y.; Kuehn, R. (2021): “Predictive Analytics and the Changing Nature of Productivity in Manufacturing”. Proceedings of the National Academy of Sciences, 118(13): e2017984118.

Consejo para la Transparencia (n. d.): “Transparencia Activa”. Disponible a: https://opendata.portaltransparencia.cl/dataset/transparencia-activa-publicada-en-el-portal (data de lectura: 21 de març de 2024)

Dahlström, C.; Fazekas, M.; Lewis, D. (2021): “Partisan Procurement: Contracting with the United States Federal Government, 2003-2015”. American Journal of Political Science, 65: 652-669. Disponible a: https://doi.org/10.1111/ajps.12574

Fenizia, A. (2022): “Managers and Productivity in the Public Sector”. Econometrica, 90(3): 1063-1084. Disponible a: https://doi.org/10.3982/ECTA19244

Fernandez, S.; Resh, W.; Moldogaziev, T.; Oberfield, Z. (2015): “Assessing the Past and Promise of the Federal Employee Viewpoint Survey for Public Management Research: A Research Synthesis”. Public Administration Review, 75: 382- 394. Disponible a: https://doi.org/10.1111/puar.12368

Función Pública (n. d.): “Transparencia”. Disponible a: https://www.funcionpublica.gov.co/# (data de lectura: 21 de març de 2024)

Hassan, M.; Larreguy, H.; Russell, S. (2024): “Who Gets Hired? Political Patronage and Bureaucratic Favoritism”. American Political Science Review. Publicat online 2024:1-18.

Khurshid, A.; Schuster, Ch. (2023): “Surveys of Public Servants: The Global Landscape”. A: Rogger, D.; Schuster, Ch. (ed.), The Government Analytics Handbook: Leveraging Data to Strengthen Public Administration, cap. 18. Washington, DC: Banc Mundial.

Knill, Ch.; Tosun, J. (2020): Public Policy: A New Introduction. Bloomsbury Publishing.

Meyer-Sahling, J. (2021): Impact case study (REF3): Improving Civil Service Management in the Western Balkans for EU Accession. Disponible a: https://results2021.ref.ac.uk/impact/769cf6ce-6294-4d1b-854a-d152bdd81f9d/pdf

Olsen, A.; Bendtsen, K. E.; van Leeuwen, P. (2022): The Identity Crisis in Public Administration. Working Paper. Disponible a: https://osf.io/23tqy

Ospina, S. M.; Esteve, M.; Lee, S. (2018): “Assessing Qualitative Studies in Public Administration Research”. Public Administration Review, 78(4): 593-605. Disponible a: https://doi.org/10.1111/puar.12837

Pitts, D. W.; Fernández, S. (2009): “The State of Public Management Research: An Analysis of Scope and Methodology”. International Public Management Journal, 12(4): 399-420. Disponible a: https://doi.org/10.1080/10967490903328170

Portal da Transparência do Governo Federal (n. d.): “Servidores e Pensionistas”. Disponible a: https://portaldatransparencia.gov.br/servidores (data de lectura: 21 de març de 2024)

ProACT (2022): “Procurement AntiCorruption and Transparency Platform”. Government Transparency Institute. Disponible a: https://www.procurementintegrity.org/data (data de lectura: 21 de març de 2024)

Rogger, D.; Schuster, Ch. (ed.) (2023): The Government Analytics Handbook: Leveraging Data to Strengthen Public Administration. Washington, DC: Banc Mundial.

Rogger, D.; Schuster, Ch. (2023a): “Government Analytics of the Future”. A: Rogger, D.; Schuster, Ch. (ed.), The Government Analytics Handbook: Leveraging Data to Strengthen Public Administration. Washington, DC: Banc Mundial.

Schuster, Ch.; Mikkelsen, K. S.; Rogger, D.; Fukuyama, F.; Hasnain, Z.; Mistree, D.; Meyer-Sahling, J.; Bersch, K.; Kay, K. (2023): “The Global Survey of Public Servants: Evidence from 1,300,000 Public Servants in 1,300 Government Institutions in 23 Countries”. Public Administration Review, 83(4): 982-993.

Walker, R. M.; Brewer, G. A.; Choi, Y. (2014): “Public Administration Research in East and Southeast Asia: A Review of the English Language Evidence, 1999-2009”. The American Review of Public Administration, 44(2): 131-150. Disponible a: https://doi.org/10.1177/0275074013497088

World Bank (2020): “How large is Public Procurement?” Disponible a: https://blogs.worldbank.org/en/developmenttalk/how-large-public-procurement

World Bank (2022): “GovTech Maturity Index, 2022 Update: Trends in Public Sector Digital Transformation.” Washington, DC: Banc Mundial.

World Bank (2024): “Worldwide Bureaucracy Indicators”. Disponible a: https://prosperitydata360.worldbank.org/en/dataset/WB+WWBI

Wu, L.; Hitt, L.; Lou, B. (2020): “Data Analytics, Innovation, and Firm Productivity”. Management Science, 66(5): 2017-2039. Disponible a: https://doi.org/10.1287/mnsc.2018.3281