En resposta a una preocupació creixent per la legitimitat i l'eficiència de la despesa pública, la Nova Gestió Pública (NGP) ha esdevingut la principal filosofia subjacent a la reforma del sector públic contemporani en la majoria de països industrialitzats. L’NGP es caracteritza per un fort èmfasi en el retiment de comptes sobre els resultats (i no pas en el retiment de comptes sobre l’input o el procés) i per la introducció de diverses tècniques de gestió del sector privat en el sector públic. Una pedra angular del pensament de l’NGP és una noció més aviat mecanística del contracte per rendiment en la qual uns objectius de rendiment preestablerts, explícits i mesurables haurien de guiar els esforços dels funcionaris cap a l’assoliment dels objectius de les seves organitzacions. En aquesta visió cibernètica del contracte, els sistemes de mesurament del rendiment són clau per impulsar un sector públic efectiu, eficient i transparent. La idea bàsica és que els sistemes de mesurament del rendiment creen incentius que ajuden a alinear els objectius individuals amb els objectius de l'organització, proporcionen un valuós feedback sobre el progrés cap a aquests objectius i constitueixen la base del retiment de comptes intern i extern.

Tanmateix, el problema d'aquesta idea de l’NGP és que resulta incert si funcionarà realment o no. La majoria de les teories en l'àmbit del control de la gestió prediuen que l'enfocament de l’NGP respecte al contracte per rendiment pot acabar produint una conducta disfuncional en el sector públic. El consens teòric general és que els contractes per rendiment específic només poden ser efectius (1) si els objectius es poden especificar sense ambigüitats per endavant, (2) si l'organització és capaç de seleccionar sistemes de mesurament del rendiment no distorsionats, és a dir, sistemes de mesurament que proporcionin incentius que estiguin perfectament alineats amb els objectius últims de l'organització, i (3) si els actors de l'organització coneixen i controlen la funció de producció que transforma els esforços en resultats. En el sector públic aquestes tres condicions acumulatives no sempre poden complir-se. En realitat, els objectius de moltes organitzacions del sector públic són notòriament ambigus, i sovint les relacions entre els mitjans i el fi no s’entenen com cal. Per consegüent, les mesures del rendiment disponibles tendeixen a ser incompletes, i cal esperar que la doctrina de gestió del rendiment de l’NGP comportarà amb la mateixa freqüència problemes de distorsió, o, en paraules de Kerr (1975): “la bogeria de compensar A mentre s'espera B”.

Malgrat aquestes reserves, en els darrers anys moltes organitzacions del sector públic han implementat un contracte per rendiment coherent amb l’NGP; entre aquestes organitzacions n’hi ha moltes que se sap que són vulnerables als problemes de distorsió. Així, per exemple, les forces policials holandeses han estat sotmeses a contractes per rendiment que estableixen compensacions financeres per complir una sèrie d'objectius de rendiment quantitatius (nombre de multes, nombre de sospitosos per tipus de delicte que són portats davant el jutge, grau de satisfacció dels ciutadans, etc.). La policia, però, és el clàssic exemple de manual d'una situació en què no és possible implementar un contracte per resultats explícit, i és dubtós que els contractes contribueixin de fet a l'objectiu polític nacional de reforçar la seguretat pública i reduir el nombre de delictes.

A la vista d’aquests antecedents, és probable que els directius del sector públic vegin les pràctiques de mesurament del rendiment del tipus NGP com una intrusió desencertada en la seva responsabilitat professional, especialment en les organitzacions sensibles a la distorsió. Tanmateix, la introducció d'aquestes pràctiques ha topat amb molt poca oposició. Lluny de resistir obertament a la reforma, molts directius del sector públic sembla que accepten més aviat plàcidament l'actual realitat en matèria de mesurament del rendiment. Una possible explicació d'això seria que els directius del sector públic han trobat maneres d'absorbir o de “silenciar” els canvis imposats, la qual cosa els ha permès de suggerir al món exterior que han adoptat el pensament de l’NGP alhora que preservaven la seva manera de procedir habitual. Amb tot, si bé una adaptació feble és sense cap mena de dubte part de la resposta del sector públic a la gestió del rendiment d'acord amb l'estil de l’NGP, això no ho explica tot. En converses informals, bastants directius del sector públic —entre ells alguns d'organitzacions sensibles a la distorsió— afirmen que en realitat són força entusiastes de les reformes, suggerint així que els seus nous sistemes de mesurament del rendiment han contribuït de fet a incrementar l'efectivitat de l'organització. En el cas de la policia holandesa, per exemple, alguns alts comandaments van aclamar obertament el contracte per rendiment com la idea més ben acollida per revitalitzar les forces policials, transformant-les en una organització eficient que treballa per resultats.

El nostre estudi pretén resoldre aquesta aparent anomalia. Recorrent i contribuint a una literatura emergent que estudia els múltiples usos dels sistemes de gestió del rendiment, proposem i comprovem una perspectiva teòrica que manté que la utilització cibernètica assumida pels partidaris de l’NGP és tan sols una de les maneres possibles d'utilitzar els sistemes de mesurament del rendiment en les organitzacions del sector públic. Alternativament, aquests sistemes es poden aplicar de manera més exploratòria, és a dir, no pas amb l’objectiu de poder retre comptes i de “fer que les coses vagin pel bon camí”, sinó per ajudar a identificar els “camins sensibles” (com per exemple l'èmfasi en l'atenció, l'aprenentatge de bucle doble, l’avaluació del grau d'adequació dels objectius i dels supòsits polítics actuals, i la revisió de la política). Aquesta darrera manera d'utilitzar el sistema no indueix a una conducta miop orientada als objectius, i alhora continua proporcionant un sentit de direcció i de determinació als esforços de les persones que formen part de l'organització. I també proposem, al mateix temps, que la manera com les organitzacions del sector públic utilitzen els seus sistemes de rendiment i els beneficis en termes de rendiment que posteriorment se’n deriven depenen de les característiques de les activitats; més concretament, depenen de la contractabilitat del rendiment (és a dir, de la claredat dels objectius de l'organització, de la mesurabilitat dels resultats i de la disponibilitat de coneixement sobre els processos de transformació). Si la contractabilitat és alta, esperem que el contracte per rendiment segons el model de l’NGP millorarà l'efectivitat de l'organització. Tanmateix, en condicions de baixa contractabilitat el rendiment de l'organització serà més gran si s’utilitza el sistema de mesurament d'una manera més exploratòria. Per consegüent, la nostra afirmació central és que el rendiment de les organitzacions del sector públic que utilitzen els seus sistemes de mesurament del rendiment de maneres que són coherents amb les característiques de les seves activitats és superior al de les organitzacions que no aconsegueixen ajustar totes dues coses. També examinem la influència de la pressió política i dels grups d'interès en la utilització de la informació sobre el rendiment, i suposem que força iniciatives de mesurament del rendiment en el sector públic estan relacionades amb la pressió externa de què és objecte l'organització per tal que millori l’efectivitat i justifiqui el pressupost. La figura 1 visualitza el model teòric.

FIGURA 1. Model teòric

Utilitzant una enquesta realitzada a 101 organitzacions del sector públic, hi trobem dades que abonen parcialment les nostres suposicions teòriques. Concretament, constatem que la contractabilitat del rendiment modera la relació existent entre la utilització del sistema de mesurament del rendiment i el rendiment en si. I si bé utilitzar el sistema de mesurament del rendiment a efectes dels incentius influeix negativament en el rendiment de l'organització, constatem que aquest efecte és menys sever quan la contractabilitat és elevada. També hem observat que una utilització exploratòria del sistema de mesurament del rendiment tendeix a millorar el rendiment en les organitzacions del sector públic. Contràriament al que esperàvem, aquest efecte positiu sembla que existeix independentment del nivell de contractabilitat. Finalment, constatem que les demandes d'informació sobre el compliment dels objectius que fan els grups d'interès s’acaben traduint en una utilització més intensiva dels sistemes de mesurament del rendiment, especialment amb finalitat exploratòria.

El nostre estudi sembla que té algunes implicacions interessants, tant per a la pràctica com per a les polítiques públiques. Els sistemes de mesurament del rendiment són un component important de l'estructura de control de la direcció. En dissenyar aquests sistemes, els directius del sector públic han de prendre en consideració no sols què és el que cal mesurar i com cal mesurar-ho, sinó també com utilitzaran la informació sobre el rendiment, donades les circumstàncies a què s'enfronten. El nostre estudi documenta que aquestes decisions tenen un impacte sobre el rendiment posterior, i que afecten per tant l'efectivitat de l'organització. I pel que fa a les polítiques públiques, intentar millorar el rendiment del sector públic és sens dubte important. Tanmateix, el contracte per rendiment a l'estil de l’NGP, amb el seu èmfasi en els incentius i el retiment de comptes individual, no és la resposta. En el nostre estudi no trobem cap evidència que aboni l'enfocament de l’NGP sobre la reforma del sector públic. En realitat, la nostra evidència suggereix que una utilització orientada als incentius d’acord amb el model de l’NGP pot tenir en canvi conseqüències disfuncionals. Per tant, els polítics i els responsables d'elaborar les polítiques han d'ampliar el seu repertori més enllà del pensament convencional de l’NGP.

Referències

Kerr, S. 1975. “On the folly of rewarding A, while hoping for B”. Academy of Management Journal, 18: 769-783.

Speklé, R. F. & Verbeeten, F. H. M. 2009. “The use of performance measurement systems in the public sector: effects on performance”. Working paper. Disponible a la web de Social Science Research Network: http://ssrn.com/abstract=1162242.