Al final dels anys noranta, es coneixien els elements d’aquesta fórmula perfecta, en general. Se suposava que els governs havien de ser prims i disciplinats. La política fiscal seria controlada per les regles de l’equilibri pressupostari i la política monetària seria guiada per uns bancs centrals independents, que serien implacables amb la inflació. Es fomentaven la llibertat de mercat i el lliure comerç. La democràcia i els drets humans també eren fonamentals: fins i tot la Xina semblava reconèixer-ho.

L’any 2002, el president George W. Bush va descriure aquesta fórmula –que anomenava democràcia de lliure mercat– com l’"únic model sostenible per a l’èxit d’un país". I en alguns indrets sembla que va funcionar bé, almenys durant uns quants anys. Però, poc després, una sèrie de pertorbacions –atacs terroristes, desastres naturals, la crisi financera mundial i la pandèmia de la COVID-19– van fer que els responsables polítics es desviessin cada vegada més d’aquella fórmula.

Als Estats Units, per exemple, els responsables polítics van rescatar i fins i tot van nacionalitzar les empreses més importants. Van crear noves burocràcies i van ampliar els poders de supervisió. Van incrementar la regulació del sector privat i van reforçar els controls fronterers. Els bancs centrals es van preocupar menys per la inflació i van començar a monetitzar el deute públic. Els responsables polítics es van mostrar més pragmàtics i flexibles: sovint estaven disposats a abandonar el dogma i a "fer el que calgués" per protegir l’interès nacional.

En efecte, les primeres dècades del segle xxi han resultat impredictibles i perilloses. Les properes dècades probablement tindran les mateixes característiques. L’escalfament global, la transformació tecnològica i els canvis demogràfics i geopolítics són tendències que posaran encara més pressió sobre els governs: l’adaptació i la improvisació davant l’estrès caracteritzaran probablement la governança als propers anys.

Els especialistes en Administració pública hauran d’adaptar les seves teories i mètodes per ajustar-los a aquesta nova realitat. Al meu darrer llibre,[1] observo que els estudiosos que als darrers trenta anys s’han centrat principalment en problemes de "nivell mitjà" –és a dir, en problemes relacionats amb la gestió de les agències i dels programes– podien fer-ho perquè les qüestions de nivell macro relacionades amb el rol dels governs semblaven fixades. Hi havia poques discrepàncies sobre el paper i el disseny global de l’aparell de l’Estat.

Avui, però, és evident que aquestes qüestions de nivell macro no estan fixades. Més aviat els responsables polítics es fixen en qüestions relacionades amb l’estratègia d’alt nivell: Quines haurien de ser les màximes prioritats nacionals? Quines són les grans línies polítiques que s’han de seguir per fer realitat aquestes prioritats? Com traduïm l’estratègia d’alt nivell en programes de reforma institucional? I com mantenim la confiança pública quan canviem de prioritats i reformem les institucions? Els estudiosos de l’Administració pública no poden eludir aquestes qüestions macro, encara que només sigui perquè l’agenda de la gestió de nivell mitjà es veu limitada, en darrera instància, per l’estratègia d’alt nivell. Hem de participar activament en el debat de nivell macro, perquè el disseny d’una estratègia sòlida requereix un bon assessorament sobre què poden fer les institucions públiques i què no.

En el futur, l’agenda dels estudis sobre l’Administració pública ha d’abordar sis qüestions. Primera, afinar la capacitat de descriure les estratègies d’alt nivell que dissenyin els líders nacionals i veure com evolucionen amb el temps. Segona, desenvolupar formes d’explicar per què canvien les estratègies –per exemple, com les circumstàncies canviants als Estats Units van portar al reaganisme, al clintonisme i al trumpisme.

Tercera, fer atenció novament al suport institucional que es requereix per dissenyar una estratègia d’alt nivell efectiva. Certament, alguns estudiosos ja estan fent estudis excel·lents sobre les institucions i els processos nuclears dels governs –però aquests tipus de treballs no tenen la prioritat que tenien ara fa una generació, almenys als Estats Units. Una qüestió crítica en aquest sentit és com animar els dirigents polítics a preparar-se adequadament per als reptes a llarg termini, les amenaces d’alt risc i l’escassesa de probabilitats.

El quart tema és com es tradueix l’estratègia d’alt nivell en programes de redisseny institucional. En aquest punt, ens preocupem bàsicament pels grans projectes de reforma de l’Estat, més que per les reformes d’organismes o de programes aïllats. Els dirigents polítics han de prendre decisions difícils sobre l’abast i el ritme de la reforma estatal, i han de poder garantir que els programes de reforma s’executen correctament, sobretot quan el calendari de la reforma s’estén més enllà de les properes eleccions.

El cinquè tema és la connexió entre l’estratègia d’alt nivell i la gestió de nivell mitjà. Podem analitzar sistemàticament com les decisions dels directors de les agències venen determinades per les prioritats canviants dels dirigents polítics. També podem explorar com influeix l’estratègia d’alt nivell en les interaccions diàries entre els gestors i els administrats –per exemple, redefinint els conceptes de ciutadà, immigrant o visitant.

Finalment, hem de perfeccionar la capacitat d’avaluar la qualitat de les estratègies que segueixen els líders nacionals. Clarament, un criteri ha de ser l’efectivitat –per exemple, si una estratègia com la del trumpisme aconsegueix realment fer realitat l’objectiu que preconitza de "Making America Great Again." Un altre criteri podria ser la durabilitat, o la sostenibilitat –és a dir, si una estratègia funciona a llarg termini o només a curt termini. I un tercer criteri hauria de ser la legitimitat normativa –és a dir, si una estratègia respecta els valors fonamentals, com la democràcia i els drets humans.

A vegades, per investigar en aquestes qüestions els estudiosos hauran d’adoptar mentalitats i metodologies diverses. Per exemple, pensar en una estratègia d’alt nivell requereix una perspectiva històrica més àmplia que l’habitual de la recerca sobre gestió pública. Hem d’avançar-nos unes quantes dècades per anticipar els perills i considerar com respondre-hi mitjançant una estratègia. Un part d’aquest treball –la relacionada amb les estratègies i amb les amenaces futures– serà purament especulativa. S’haurà de fomentar pensar en escenaris futurs, encara que aquest no sigui l’enfocament d’una recerca convencional.

Fa cinquanta anys, el filòsof Donald Schön va declarar el final de l’"Estat estable". Schön deia que la societat havia entrat en una època de "transformació incessant" i que no s’havia d’esperar cap configuració concreta de l’aparell de l’Estat que resistís ni tan sols "tot el temps de la nostra vida". Schön concloïa que haurem d’aprendre a comprendre i guiar el procés amb què es reconstitueix l’aparell de l’Estat per fer front als nous reptes.

El camp de l’Administració pública potser havia oblidat l’advertiment de Schön als darrers anys del segle xx. Per un moment, semblava que havíem descobert l’Estat estable perfecte. Ara podem veure que, al cap i a la fi, Schön tenia raó. Hem de prendre’ns seriosament el seu advertiment i millorar la capacitat d’entendre com es formen les estratègies de govern de nivell macro i com es posen en pràctica.

Alasdair Roberts és director de l’Escola de Política Pública de la Universitat de Massachusetts Amherst. És membre de la U.S. National Academy of Public Administration.

1] Alasdair Roberts (2020): Strategies for Governing: Reinventing Public Administration for a Dangerous Century. Cornell University Press.