Observant aquest historial d’excel·lència, sorgeix la qüestió de si Suïssa pot ser un exemple de bones pràctiques per als altres països, o si es tracta més aviat d’un cas especial. La creença que cada país és un cas particular és bastant estesa i s’esgrimeix sovint per impedir fer cap canvi. La democràcia directa, un govern federal (o cantonal) multipartit de caràcter voluntari amb unes majories que varien cas per cas, un alt grau de descentralització i de diversitat i una autonomia fiscal molt àmplia són possibles a Suïssa –però no podrien funcionar en cap altre país.

No diem que el sistema suís es pugui aplicar arreu del món, que Suïssa hagi resolt tots els problemes o que les institucions polítiques, la política i l’administració pública marquin tota la diferència. És cert que el govern és important, però intervenen també altres factors que fan que un país tingui èxit. Amb tot, creiem que Suïssa és un cas summament interessant a tenir en compte, tant des del punt de vista teòric com pràctic. Confrontada amb els mateixos problemes que altres països, Suïssa a vegades hi dóna solucions diferents, i algunes d’elles funcionen particularment bé. En ocasions, sorprèn que l’interès en aquestes solucions no sigui més gran.

Com passa a tots els països, la història és important. La fundació de baix a dalt del modern estat suís ha estat essencial per a les seves institucions polítiques i per a la gènesi de l’administració pública suïssa. El fet que tot el territori suís mai no hagi format part d’una fèrria monarquia sinó que hagi estat una confederació lliure d’una sèrie de subunitats territorials més o menys independents (els cantons) va portar inevitablement a crear una estructura federalista. Aquesta semblava que era l’única solució viable per unir aquest territori tan heterogeni des del punt de vista religiós i lingüístic. Amb un poder residual a mans dels cantons, el preu de transferir algunes competències al govern nacional fou introduir els mecanismes de la democràcia directa i integrar-hi les diferents forces polítiques fent que compartissin la responsabilitat de governar. Cada transferència de competències al govern nacional necessita comptar amb el consentiment de la majoria dels ciutadans i de la majoria dels cantons. Aquest tipus de constitució de l’estat de baix a dalt explica també per què el govern federal (nacional) va tenir uns poders tan limitats durant tant de temps, i només els va veure ampliats relativament tard. Actualment, l’execució de nombroses tasques encara està a mans dels cantons i de les municipalitats. 

El federalisme suís es basa en la cooperació entre els diferents nivells de govern i la competència entre les diferents unitats es considera positiva. Els cantons defensen a ultrança la seva autonomia i es manté el principi de subsidiarietat. La majoria dels servidors públics treballen per als governs cantonals, i les despeses dels cantons, en termes globals, són molt més elevades que les que es registren a escala local i nacional. Això no tan sols és degut al nombre relativament elevat de cantons (26) en un país petit, sinó també a la importància creixent del disseny de les polítiques en els camps de l’educació i la salut, que són majoritàriament competència dels cantons. Malgrat alguns intents de seguir més estrictament el principi de l’equivalència fiscal i de concentrar la regulació, el finançament i l’execució de determinades tasques en un sol nivell de govern, el més normal és que hi hagi diverses formes de cooperació entre els diferents nivells de govern. 

La complexitat dels acords polítics ha augmentat amb l’externalització parcial d’algunes activitats que abans eren organitzades per les autoritats públiques. Això està molt en línia amb els debats internacionals sobre les reformes administratives en el context de la nova gestió pública, i es basa en una tendència existent a Suïssa de cooperació intensa entre els diferents actors socials i econòmics, que releguen l’àmbit estatal a una posició més feble. Amb això, Suïssa presenta totes les característiques del que sovint s’anomena un sistema de governança multinivell. 

Igual que a França i a Alemanya, l’ordenament jurídic suís forma part de la família del dret civil. Hi ha una constitució escrita (amb esmenes freqüents), que conté els drets fonamentals; distingeix els òrgans legislatiu, executiu i judicial de l’estat federal, i estableix la distribució de poders entre els cantons i les autoritats federals. Tanmateix, els canvis estructurals han influït molt en els ordenaments jurídics i en les administracions públiques. Les lleis s’elaboren cada vegada més sovint en els fòrums internacionals i en els poders executius. 

Des de la perspectiva de la gestió i dels drets humans, l’administració pública suïssa és un cas interessant del que la literatura anomena “postburocràcia”. Es tracta d’un univers híbrid, que combina els valors i els mètodes emprats en la gestió tradicional amb els de la gestió privada. Els polítics i els gestors públics a Suïssa sempre han estat oberts al sector privat, i això explica l’èxit que hi ha tingut la introducció dels mètodes de la “nova gestió pública”. Però, més que privatitzar el sector públic, aquests nous mètodes complementen els principis de l’administració pública més convencionals, que inclouen la legalitat i la igualtat de tracte. Aquests continuen estant molt presents i s’hi han afegit uns principis més emprenedors, que inclouen el control de costos, l’eficiència, l’atenció a la qualitat dels serveis proporcionats a la població i l’avaluació de l’efectivitat dels actes administratius. 

De forma similar, la gestió dels recursos humans en una administració pública avui combina algunes pràctiques del sector privat, com la remuneració basada en l’acompliment i la facilitació del cessament de l’activitat, amb algunes salvaguardes tradicionals, com les garanties del dret públic en matèria de relacions laborals. Això es dóna en el context d’unes condicions laborals a vegades bastant favorables: els nivells salarials de la funció pública sovint són més elevats que els del sector privat, com mostren regularment les estadístiques. Aquesta fusió d’elements públics i privats no és òbvia i pot considerar-se una forma única de gestió a l’estil suís.

Les institucions fiscals suïsses també presenten trets distintius. Els parlaments, tant a escala federal com cantonal, no estan sotmesos als executius corresponents. Durant molts anys, la constitució federal i les constitucions dels cantons han imposat fortes restriccions pressupostàries als governs que malbarataven els recursos. Els instruments de la democràcia directa a Suïssa –les iniciatives populars i els referèndums– també són aplicables a la legislació tributària i a les lleis que comporten despeses. Aquests elements creen mecanismes de control i de contrapès i han portat, especialment als darrers vint anys, a uns pressupostos públics sanejats, amb uns nivells d’endeutament relativament baixos.

L’estructura fortament descentralitzada i federal del país també ha contribuït a aquests resultats. Permet una competència efectiva entre els governs locals. La competència fiscal forma part d’aquest escenari, en què els impostos directes són la font principal de finançament dels cantons i els municipis. Aquests governs són els principals proveïdors de serveis públics i cada vegada incorporen més el principi de “l’usuari paga”. Els governs locals també han aplicat sistemes de comptabilitat de gestió i financera d’alta qualitat. Gràcies a aquestes característiques més aviat tècniques, els estats financers que elaboren el govern federal i els governs cantonals i locals suïssos presenten nivells alts de rendició de comptes (accountability) i de transparència. I, encara que Suïssa fa un ús extensiu de la tributació directa, la pressió fiscal suïssa és menor que en qualsevol altre país, tant per a les llars com per a les empreses.

L’existència de competència fiscal en un context molt descentralitzat en què els governs locals i cantonals són molt autònoms fiscalment suscita l’espectre d’una “cursa cap a l’abisme” que podria exacerbar les desigualtats entre els governs financerament més forts i els més febles. Tanmateix, els sistemes d’igualació financera que s’han implementat a escala nacional i cantonal mitiguen aquest risc. Indirectament, garanteixen que la competència fiscal pugui continuar existint, dintre d’uns límits acceptables i acceptats. 

En conjunt, el sistema polític i administratiu suís es basa en tres principis relativament simples, que són en gran part responsables del seu èxit. El fet de compartir el poder entre diferents nivells de l’estat i diferents unitats territorials (federalisme), entre els partits més importants (governs multipartit) i entre les autoritats i els ciutadans (democràcia directa) afebleix el lideratge però fomenta les solucions polítiques sostenibles. La diversitat té molt bona acceptació i no es considera un problema. És important satisfer les preferències de les persones diferents en una societat heterogènia. Això ve garantit a través de la descentralització i d’unes unitats subnacionals bastant autònomes. I, finalment, el fet que la majoria de les decisions es basin en compromisos entre les diferents parts i grups d’interès desemboca en unes solucions híbrides que eviten el risc de “posar tots els ous en la mateixa cistella”.

Es poden extreure d’altres lliçons menys espectaculars del cas suís. Trobar solucions de gestió i polítiques que siguin bones i duradores requereix temps, especialment si aquestes solucions han de comptar amb el suport simultàniament dels empleats, els ciutadans i la majoria dels partits. Així mateix, l’elaboració d’unes polítiques més inclusives incrementa la legitimitat de les decisions i contribueix a garantir-ne el compliment. Ser a prop dels ciutadans, gràcies a una descentralització forta i efectiva, permet orientar-se més directament a les seves necessitats, anhels i pensaments. Les unitats de govern més petites són també més fàcils de gestionar, almenys en principi, i acosten el sector públic al ciutadà. En el panorama polític actual, això és el que molta gent d’arreu del món diu que vol.

Andreas Ladner és professor ordinari d’Institucions Polítiques i Administració Pública de l’Institut de Hautes Études en Administration Publique (IDHEAP) de la Universitat de Lausana. Nils Soguel és professor ordinari de Finances Públiques de l’IDHEAP de Lausana. Yves Emery és professor ordinari de Gestió Pública i Recursos Humans de l’IDHEAP de Lausana. Sophie Weerts és professora titular de Dret Públic de l’IDHEAP de Lausana. Stéphane Nahrath és professora ordinària de Polítiques Públiques de l’IDHEAP de Lausana.

Referències

Ladner, A.; Soguel, N.; Emery, Y.; Weerts, S.; Nahrath, S. (ed.) (2019): Swiss Public Administration: Making the State Work Successfully. El llibre és de lliure accés a: https://www.palgrave.com/gp/book/9783319923802