Aquestes preguntes interrelacionades tenen un paper crucial en tots aquells contextos en els quals les polítiques públiques confien en l'administració electrònica per impulsar la reorganització del sector públic i el desenvolupament econòmic, i es van tractar en un treball de recerca [1] presentat en el Simposi de Recerca Internacional sobre Gestió Pública (IRSPM, per les seves sigles en anglès) dut a terme aquest 2013 a Praga. Aquest treball examina el potencial de l'administració electrònica ¿definit com 'l'ús de les tecnologies de la informació i la comunicació [TIC], i especialment d'Internet, com a instrument per assolir una administració millor' (OCDE, 2003, p. 268-269)¿ a fi d'impulsar el creixement, analitzant la nova Agenda digital d'Itàlia per demostrar de quina manera un país industrialitzat ha aprofitat l'administració electrònica per contrarestar la crisi. Atès que moltes de les normes d'aplicació encara no s'havien promulgat en el moment de redacció del treball, l'estudi du a terme una avaluació prèvia a les fases de promulgació de normes i d'adopció de decisions de l'Agenda digital. La principal conclusió a la qual van arribar els autors és que els responsables de les polítiques fan un èmfasi excessiu en els objectius de retallada de la despesa en comptes de tractar els objectius transformacionals i, així, malmeten el potencial de l'administració electrònica com a motor de creixement i impulsor del canvi a gran escala.

L'administració electrònica i el creixement: una visió general

Les TIC són una 'tecnologia de finalitat general', és a dir, que es caracteritzen per l''omnipresència, el potencial inherent per a les millores tècniques i les complementarietats innovadores, i donen peu a rendiments a escala creixents' (Bresnahan i Trajtenberg, 1995). Les recerques demostren clarament que les TIC afecten nombrosos sectors i activitats i, el que és més important, fan que altres sectors passin a ser més productius (Kretschmer, 2102, p. 8). Un component de les TIC de valor significatiu és la seva capacitat per permetre inversions complementàries en capital humà, canvi organitzatiu i innovació (Pilat, 2004, p. 58). Al seu torn, aquestes inversions poden comportar millores de la productivitat i de la qualitat (Brynjolfsson i Hitt, 2000, p. 24). Per tant, el paper de les TIC com a 'motor de creixement econòmic' no depèn només de les inversions en tecnologia, sinó que es veu influït per una gran quantitat d'interaccions i relacions, sovint contingents, amb altres opcions organitzatives (Bloom et al., 2010).

A diferència del debat sobre l'impacte global de les TIC, la recerca sobre els efectes econòmics de l'administració electrònica és molt més recent. Els estudis que analitzen l'administració electrònica des d'una perspectiva internacional (per exemple, Rose i Grant, 2010; Srivastava i Teo, 2010; Fòrum Econòmic Mundial, 2011; Yoon i Chae, 2009) coincideixen que unes inversions adequades en TIC, l'eliminació d'obstacles que impedeixen que l'Administració pública funcioni bé i el desenvolupament d'un entorn empresarial favorable a la innovació són factors que ajuden a desenvolupar el potencial econòmic de l'administració electrònica i, en conseqüència, a produir millores en el sector públic. Al seu torn, unes administracions més bones tindrien una influència positiva en l'economia i la societat (Picci, 2006). Com és lògic, com més altes són la sofisticació i la complexitat d'un projecte, més alts en són els costos, mentre que els beneficis nets més elevats s'assoleixen en els projectes (de transformació) més cars (Foley i Alfons, 2009, p. 383). Són conclusions que coincideixen molt amb les obtingudes en els estudis elaborats sobre el sector privat (Brynjolfsson i Hitt, 2000).

Srivastava i Teo (2010) demostren que el fet que l'Administració proporcioni serveis públics en línia per a les empreses impulsa l'ús de les TIC i d'Internet, cosa que facilita un augment del rendiment nacional. Malgrat això, com observa Picci (2006), cal temps perquè l'impacte general de l'administració electrònica sigui efectiu, no tan sols per completar projectes tècnics, sinó també perquè el personal relacionat amb l'Administració pública passi pels diversos tipus de processos d'aprenentatge organitzatiu.

Fins a un cert punt, les TIC són unes nouvingudes al terreny dels instruments de governança, per la qual cosa encaixen molt bé amb les aspiracions estratègiques dels governs de transformar el servei públic reduint al mínim les pèrdues pel que fa a quantitat i qualitat (Hood, 2010, p. 5). Però cap d'aquests beneficis no és automàtic: el canvi tecnològic ha d'anar de la mà d'inversions i canvis organitzatius complementaris.

La crisi econòmica i les estratègies de reducció de costos

La crisi econòmica crea un clima d'incertesa generalitzada en les administracions i en el conjunt de la societat, i redueix els recursos públics de què disposen els responsables de les polítiques. Pollitt i Bouckaert (2011, p. 26-28) posen en relleu l'ambigüitat de les repercussions que té l'austeritat financera en el sector públic: 'D'una banda, l'austeritat fa que les reformes siguin més difícils, perquè no es poden untar amb més diners [...] Però, d'altra banda, una sensació de crisi pot fer més fàcil plantejar-se opcions radicals i canvis més decisius de què, en altres circumstàncies, s'inclourien entre els plans viables'. A més, en temps difícils de crisi, 'les consideracions fiscals i les polítiques entren en tensió'. Les estratègies de reducció de costos poden adoptar tres aspectes diferents. El primer (rodanxes fines) exigeix retallades transversals (indiferenciades) en tot el sector públic a fi d'augmentar la productivitat dels factors i acceptar el risc de reduir els graus del servei, tot i que aquest enfocament tendeix a deixar inalterada la maquinària administrativa. El segon (configuració centralitzada de polítiques) consisteix a fer retallades selectives i salvaguardar les àrees que es considerin prioritàries. El tercer (millores en l'eficiència) requereix bàsicament que alguns sectors incrementin els seus nivells d'eficiència desenvolupant innovacions de tipus radical que afectin tant l'estratègia com els mètodes d'intervenció en els organismes públics.

Ara bé, aquestes tres estratègies no s'exclouen mútuament ni constitueixen necessàriament un conjunt exhaustiu (Hood, 2010), sinó que es poden adoptar en moments diferents i, sovint, de manera combinada. Els enfocaments mixtos tenen dues implicacions concretes. En primer lloc, les polítiques públiques poden abastar una àmplia gamma de criteris, per exemple, l'eficiència i l'eficàcia, l'equitat distributiva i la viabilitat financera (Capano i Lippi, 2010, p. 17). En segon lloc, fins i tot davant de situacions extraordinàriament greus com la crisi actual, els decisors tendeixen rutinàriament a seleccionar instruments i estratègies de dins el conjunt consolidat d'eines existents (ibídem, p. 19). Dit d'una altra manera, és raonable pressuposar que, en un entorn fiscal 'fred', el disseny de les polítiques públiques es desenvolupi seguint trajectòries que introdueixin pocs canvis respecte de la tradició administrativa vigent (Peters, 2001) o respecte del 'catàleg' de solucions dels passat, de manera que la pregunta queda així: aquesta dependència també afecta les polítiques de l'administració electrònica?

L'Agenda digital italiana de l'any 2012

L'administració electrònica, el comerç electrònic, les comunitats intel·ligents, l'alfabetització informàtica i les infraestructures de banda ampla són els pilars del pla d'acció italià (o Agenda digital) definit pel comitè ¿nomenat el febrer del 2012¿ al qual es va encarregar la coordinació de tres ministeris, encomanant-los la tasca d'accelerar la posada en funcionament de l'Agenda en sintonia amb les estratègies europees. L'Agenda digital es va incorporar a un decret llei urgent (Decret 179/2012), també anomenat 'Decreto Crescita 2.0' (Decret Creixement 2.0), nom que indica una estreta relació entre el desenvolupament i les estratègies basades en les TIC. Aprovat el 5 d'octubre de 2012, el decret de l'Agenda digital del Govern italià tracta els obstacles derivats d'un desenvolupament insuficient amb mesures que afecten tant la demanda com l'oferta de serveis electrònics i infraestructures per a les TIC. A més, l'Agenda dóna suport a la posada en marxa de noves empreses innovadores i se centra en els camps següents:

• Identitat digital
• Administració digital
• Lliure accés i inclusió digital
• Agenda digital per a l'educació
• E-salut
• Eliminació de la bretxa digital
• Diners electrònics
• Justícia digital

L'Agenda dóna per descomptat que la digitalització pot reajustar els desequilibris territorials del país. Els paquets d'estímul que preveu el decret tenen com a objectiu crear un ambient favorable per a la modernització de tot un país i, especialment, del seu sector públic. En la majoria de casos, cada administració particular ha d'executar els seus programes en matèria de serveis electrònics 'a un cost zero per a les finances de l'Estat', de manera que la majoria d'e-projectes s'hauran d'autofinançar.

Però què ha passat entre octubre de 2012 i finals de febrer de 2013, moment en què es va dur a terme aquest estudi? El 18 de desembre de 2012, el Parlament italià va convertir definitivament el Decreto Crescita 2.0 en llei, i va modificar parcialment el text original de l'Agenda digital. Pocs dies després, el govern de Monti es va dissoldre i va donar pas a les eleccions anticipades del 24 de febrer de 2013.

Debat

Centrant-nos exclusivament en les fases de promulgació de normes i de presa de decisions, en primer lloc identifiquem en quina posició figuren les mesures a favor del creixement entre els principis de la tradició administrativa italiana i després analitzem la dinàmica que el govern de torn planeja fer servir per aplicar el decret.

En finalitzar el primer aspecte, es posa en relleu com les xarxes de banda ampla, la cooperació entre administracions públiques, els documents d'identitat electrònics i l'operativitat mútua entre administracions no són únicament temes recurrents en les decisions, sinó també problemes que els anteriors governs italians ja han tractat amb més o menys grau d'oficialitat. Per això, l'Agenda digital de 2012 rellança uns objectius ja coneguts, com per exemple la 'desconnexió' del paper i l'adopció d'històries clíniques electròniques a tot el país (actualment, només en dues de les seves vint regions), i fins i tot la proposta de simplificar els complicats tràmits burocràtics de les institucions públiques italianes, que desaprofiten les seves relacions amb els ciutadans i amb les empreses, es limita a restaurar mesures ja conegudes.

A diferència del que va succeir en el passat, l'Agenda digital 2012 se centra sobretot en l'adopció de l'administració electrònica, en fa obligatori l'ús a tots nivells i n'estén l'aplicació a grans comunitats d'usuaris del servei de salut, els usuaris professionals i empresarials, etc. Actualment, les administracions estan obligades a llançar nous serveis electrònics i a autofinançar els projectes relatius a les TIC (per exemple, l'actualització de la cartera d'aplicacions de programari). Rebran finançament públic, exclusivament, les xarxes de banda ampla, els documents d'identitat i l'ensenyament i la justícia electrònics, cosa que redueix notablement l'àmbit d'inversions complementàries dels governs locals en capital humà, canvi organitzatiu i innovació.

El segon aspecte que cal analitzar és l'aplicació de l'estratègia adoptada per l'Agenda digital. Aquí ens trobem davant d'una continuïtat que anticipa i regula el comportament dels individus i els processos que s'han d'activar en la fase d'aplicació. El patró sembla que és el mateix que abans, la qual cosa significa que és invariablement necessari ajustar el marc legal per induir qualsevol mena de transformació. Si s'ignoren aquestes regulacions, se'n promulguen altres de noves que obliguen els seus responsables a complir-les. El resultat és un excés de regulació generalitzada i incessant. La signatura digital obligatòria és un exemple típic: rere la negativa de molts gestors públics per fer-la servir, no hi va haver més remei que incloure a l'Agenda digital sancions per incompliment.

Per tant, el legalisme continua dictant l'adopció de reformes en el sistema politicoadministratiu italià, i l'Agenda digital corre el risc d'estavellar-se contra el penya-segat dels 32 decrets d'aplicació necessaris per fer-la efectiva. L'adopció de les targetes d'e-salut, e-pagaments i identitat requeria dels ministeris corresponents la promulgació de normes especials per a la seva aplicació, mentre que altres mesures (per exemple, l'ús de la signatura digital) es van fer efectives de manera immediata. No obstant això, no hi ha hagut cap indici d'aquests decrets des que es va crear la jove Agenda digital. Algunes mesures, com les que estableixen els criteris necessaris per al finançament d'empreses i per al correu electrònic certificat, van caducar el desembre de 2012. Altres van caducar el gener de 2013. A mitjans de març de 2013 va ser el torn de les històries clíniques electròniques (e-salut). Segons el full de ruta traçat pel govern, la majoria de provisions haurien d'haver entrat en vigor a mitjans de març.

Malgrat tot, les eleccions anticipades i el consegüent canvi de govern fan que sigui molt poc probable la posada en pràctica d'aquestes normes. Fins i tot en el millor dels casos, la fase d'aplicació normativa s'allunya cada vegada més, i fa que l'eficàcia anticrisi general de l'Agenda digital sigui més incerta que mai. Tampoc no podem ignorar la possibilitat que algunes administracions públiques decideixen nedar entre dues aigües i anar posposant-ne l'acció fins que es promulguin les normes d'aplicació.

A l'últim, el procés de conversió en llei del decret de l'Agenda digital n'ha debilitat l'orientació innovadora. Per exemple, ja no és obligatori, sinó opcional, que les administracions públiques facin servir mitjans electrònics per comunicar-se amb els ciutadans, mentre que la llei remodelada obliga actualment al servei de salut pública a obtenir el consentiment de la persona per generar històries clíniques electròniques, en contrast amb l'esborrany de la llei primitiu, que n'establia l'ús com a preceptiu i deixava a criteri del pacient si, al seu historial mèdic electrònic, hi havia d'aparèixer informació personal sobre el seu estat de salut i quina informació hi havia de sortir. En conseqüència, els canvis fets per convertir el decret en llei han distorsionat determinats articles del Codi d'Administració Digital.

En resum

La resposta a la nostra primera pregunta, 'realment, l'administració electrònica pot ser un motor de creixement?', és afirmativa quan el canvi tecnològic afecta projectes transformacionals i va acompanyat de canvis organitzatius i inversions que els complementin.

Tot i així, respondre la segona pregunta, 'com influeix la crisi actual en la fase d'elaboració de programes de les polítiques d'administració electrònica?', és més delicat. La nostra anàlisi del cas italià revela dos punts crítics: el primer és que la crisi redueix significativament els recursos disponibles per a l'Agenda digital i el nombre de projectes finançats públicament, i impedeix que les administracions públiques donin suport al desenvolupament de nous serveis electrònics amb intervencions orgàniques de canvi organitzatiu. El segon és que l'Agenda digital s'ha afegit a un sistema públic ja debilitat per estratègies anteriors de rodanxes fines, la capacitat administrativa i la dotació tecnològica de les quals han empitjorat. Les retallades indiscriminades no tan sols han minat la capacitat administrativa en termes de recursos, sinó també la motivació i la disposició cap al canvi per part de les estructures d'aplicació. A més, el legalisme del sistema públic italià ha reduït significativament l'abast de les reformes que es proposava l'Agenda digital. Finalment, no podem descartar que, en temps de crisi i malgrat l'eficàcia de la seva aplicació, les polítiques d'administració electrònica siguin un mitjà polític en si mateixes; de fet, representen allò que realment hi ha en joc. En essència, no és gens nou que es faci servir l'administració electrònica com a recurs retòric dins el discurs oficial.

Maddalena Sorrentino és investigadora a la Universitat de Milà. Marco De Marco és professor titular de Sistemes d'Organització i Informació a la Universitat Catòlica del Sagrat Cor de Milà. Paolo Depaoli és investigador al CeRSI de la Universitat LUISS Guido Carli.

Referències

Bloom, N., Draca, M., Kretschmer, T., Sadun, R. (2010). The Economic Impact of ICT. Final Report. Londres: LSE.

Bresnahan, T. F., Trajtenberg, M. (1995). "General purpose technologies 'Engines of growth'?". Journal of Econometrics, 65(1), 83-108.

Brynjolfsson, E., Hitt, L. M. (2000). "Beyond Computation: Information Technology, Organizational Transformation and Business Performance". The Journal of Economic Perspectives, 14(4), 23-48.

Capano, G., Lippi, A. (2010). "Gli strumenti di governo stanno cambiando? Aspetti teorici e problemi empirici". Rivista Italiana di Politiche Pubbliche (2), 5-30.

Foley, P., Alfonso, X. (2009). "eGovernment and the transformation agenda". Public Administration, 87(2), 371-396.

Fòrum Econòmic Mundial. (2011). The Future of Government. Lessons Learned from around the World. Ginebra: World Economic Forum.

Hood, C. (2010). "Reflections on Public Service Reform in a Cold Fiscal Climate". 2020 Public Services Trust at the RSA June 2010, 5-21.

Kretschmer, T. (2012). "Information and Communication Technologies and Productivity Growth: A Survey of the Literature". OECD Digital Economy Papers (No 195).  http://dx.doi.org/10.1787/5k9bh3jllgs7-en

OCDE (2003). The e-Government Imperative. París: OECD.

OCDE (2011). The Call for Innovative and Open Government. París: OECD.

Peters, B. G. (2001). "From Change to Change: Patterns of Continuing Administrative Reform in Europe". Public Organization Review, 1(1).

Picci, L. (2006). "The quantitative evaluation of the economic impact of e-government: A structural modelling approach". Information Economics and Policy, 18(1), 107-123.

Pilat, D. (2004). "The ICT productivity paradox: insights from micro data". OECD Economic Studies, 38(1), 37-65.

Pollitt, C., Bouckaert, G. (2011). Public Management Reform. A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State (3 ed.). Oxford: Oxford University Press.

Rose, W. R., Grant, G. G. (2010). "Critical issues pertaining to the planning and implementation of E-Government initiatives". Government Information Quarterly, 27(1), 26-33.

Srivastava, S. C., Teo, T. S. H. (2010). "E-Government, E-Business, and National Economic Performance". Communications of AIS, 2010(26), 267-286.

Yoon, J., Chae, M. (2009). "Varying criticality of key success factors of national e-Strategy along the status of economic development of nations". Government Information Quarterly, 26, 25-34.