El Govern de Lula es troba enmig del que probablement serà el seu primer mandat, però no el darrer, amb un camí emprès cap a la tercera reforma ministerial des que va ser elegit president l¿octubre de 2002. Durant el seu primer gabinet, es va ampliar el nombre de ministeris i secretaries d¿Estat fins a trenta-cinc, tot un rècord en la història del Brasil. El segon gabinet de Lula va introduir nous canvis que pretenien dotar de més eficàcia la capacitat coordinadora del Govern, però un escàndol polític que va afeblir el Ministeri de la Prefectura de l¿Estat Major va estar a punt de tirar per terra aquests canvis. Finalment, el tercer gabinet està en procés de formació després que van tenir lloc les eleccions municipals d¿octubre i novembre. En aquesta ocasió, el president ha optat per una reorganització que, seguint uns passos determinats, encapçala personalment a fi d¿evitar filtracions a la premsa. Hi ha una lògica clara, en tot això, atès que el president persegueix dos objectius simultanis: l¿enfortiment de la seva coalició al Congrés i un augment de la capacitat de servei de l¿Executiu federal.

En els primers dies de mandat, i amb l¿objectiu de mostrar el seu grau de conscienciació respecte a aquests temes, semblava que la inquietud principal del president era la creació d¿institucions dedicades a abordar diversos temes candents: la fam, la seguretat pública, la societat civil, el racisme, el sector pesquer, etc., tot plegat unes opcions que recordaven les actituds polítiques exhibides per Vargas als anys trenta i Neves als anys vuitanta. Va ser més endavant que el president mostrà una preocupació més gran pels problemes de coordinació al si de l¿Executiu, preocupació que el va menar a crear un nou ministeri per a la Coordinació Política, el responsable del qual tenia la funció de controlar i articular més estretament les activitats ministerials.

Hi ha dues maneres d¿analitzar les polítiques de gestió pública adoptades pel Govern de Lula: en primer lloc, prioritzant àrees sistemàtiques com ara el Ministeri de Planificació, Pressupost i Gestió i el de la Prefectura de l¿Estat Major; segonament, atenent la situació dels ministeris competents en aquest àmbit. Un panorama que barreja diverses solucions polítiques tradicionals, que són al capdavall les fonts habituals de tota política de gestió pública.

Durant el primer any, el Govern va fer un esforç per plantejar una proposta que permetés discutir l¿adopció de polítiques concretes en el marc d¿un ampli procés participatiu. La iniciativa, però, no va reeixir. A més, després d¿unes decisions confuses sobre la ubicació de la Secretaria de Gestió durant la remodelació del gabinet que es va dur a terme a final de 2003, aquesta Secretaria va romandre al Ministeri de Planificació, Pressupost i Gestió; la persona encarregada de l¿àrea, però, va deixar el càrrec. D¿altra banda, el segon any de mandat es va caracteritzar per una sèrie d¿accions de caràcter gradual, entre les quals figura la racionalització dels esforços a l¿hora planificar l¿assignació de personal, la racionalització d¿estructures organitzatives i la gestió de xarxes polítiques en les àrees de gestió de qualitat total i desburocratització.

Tres actuacions innovadores han caracteritzat la política de recursos humans del Govern: una sèrie de mesures generoses envers els funcionaris públics, sobretot per als que ocupen els llocs més estratègiques; un reconeixement de l¿important paper que han exercit els sindicats (en la creació de procediments de negociació col·lectiva, per exemple), i la substitució gradual del personal subcontractat de manera precària pel funcionariat. Aquestes tres actuacions van marcar distàncies amb l¿actuació del govern anterior, que va posar en marxa una reducció dràstica de personal en el sector públic i va aplicar, sense cap criteri, mecanismes de substitució que no van contribuir al desenvolupament de les capacitats governamentals.

Al mateix temps, el Govern ha introduït innovacions en alguns àmbits on ja es preveien, com ara el de polítiques socials, i en àrees que no estaven previstes inicialment, per exemple la de legislació. Pel que fa a polítiques socials, la unificació dels programes de subsidis per ingressos en una sòlida iniciativa, Ajuda Familiar, va destacar com una fita prometedora; el procés d¿unificació encara continua i presenta uns quants problemes que cal resoldre, sobretot quant a l¿establiment d¿objectius i control. Ara bé, és indubtable que el programa va ser tot un èxit, al qual va contribuir especialment la determinació del president a fer-lo funcionar tant en l¿àmbit interministerial com en l¿intergovernamental. Hi va haver alguna sorpresa també: el Govern va enviar al Congrés un pla regulador que va ser ben rebut malgrat algunes protestes per part de grups que s¿havien beneficiat del buit legal existent, sobretot durant el segon mandat del president Cardoso. La iniciativa es va reforçar amb una sèrie de mesures adreçades a la consolidació d¿organismes reguladors que fins aleshores havien estat ineficients i precaris.

Algunes veus crítiques amb l¿actuació del Govern han fet acusacions relacionades amb polítiques de gestió pública. D¿aquestes acusacions, n¿hi ha quatre de destacades. En primer lloc, acusen el Govern d¿haver creat un nombre excessiu de càrrecs públics amb l¿objectiu únic d¿afavorir amistats polítiques. Segonament, l¿acusen de situar quadres polítics ¿antics diputats i exalcaldes, entre altres¿ en llocs que abans estaven reservats a quadres professionals, com en el cas d¿alguns organismes reguladors. En tercer lloc s¿acusa el Govern de Lula de no respectar el principi nascut de l¿anterior govern segons el qual la contractació de candidats a llocs estratègics s¿havia de dur a terme tenint en compte els mèrits dels aspirants. Finalment, el quart punt pel qual s¿acusava el Govern era la seva excessiva generositat en la definició dels salaris corresponents al sector públic.

Sembla que les crítiques no preocupen gaire el Govern, potser perquè la coalició en el poder no les considera necessàriament veritables problemes. Així, la designació de nous càrrecs és percebuda com un recurs natural a disposició dels grups polítics que mai no han governat. En aquest sentit, també la politització d¿alts càrrecs mitjançant el nomenament de persones dedicades a la política es considera una opció natural en el cas de partits que tradicionalment han valorat el paper dels polítics en la gestió de la cosa pública. I és que la idea de llocs estratègics no ha trobat l¿empatia necessària en un govern més preocupat per l¿excessiu elitisme d¿alguns àmbits estatals. Finalment, cal dir que una de les demandes històriques del Partit dels Treballadors ha estat l¿aplicació d¿una millora salarial en tot el sector públic.

El panorama fragmentat que descrivim aquí de manera breu ens suggereix que, fins avui, el president no ha adoptat una estratègia general i coordinada pel que fa a la gestió pública. Des del seu lloc com a cap d¿Estat persegueix l¿obtenció de resultats, però l¿instint el mena a ocupar-se dels problemes més immediats. En aquest sentit, es pot dir que encara no ha entès que només mitjançant polítiques de gestió pública capaces d¿impulsar l¿actuació governamental en conjunt podrà generar resultats que siguin sistemàtics. Els governs necessiten temps per aprendre ¿si mai ho arriben a fer del tot¿ i el de Lula no n¿és una excepció. El trist final de l¿Executiu encapçalat per Cardoso ens indica també que no sempre una presència dilatada en el poder serveix per millorar la capacitat d¿aprenentatge ¿val a dir que molts càrrecs importants del govern anterior estaven ocupats per professors universitaris.

El repte a què s¿ha d¿enfrontar Lula és clar: accelerar la corba d¿aprenentatge del govern ¿i la seva pròpia¿; un govern que relega a segona fila les polítiques i la planificació de la gestió pública. Així, quan vegi ¿si ho fa¿ els possibles beneficis que tindrà per al país la potenciació d¿aquests dos àmbits polítics, la corba d¿aprenentatge iniciarà un ascens. En cas contrari, el president Lula dependrà d¿èxits puntuals per fer realitat les seves promeses, unes promeses que ara es calibren més d¿acord amb les possibilitats reals, però que encara s¿emmarquen en l¿indiscutible compromís del president per un canvi social. 

L¿any passat, el PNB del Brasil va créixer d¿un 5,3%, cosa que pot implicar una oportunitat per aprofitar aquest context favorable i abordar reptes més complexos, o bé una excusa per evitar modificar l¿estat de la qüestió. Ara s¿acosta la campanya per a la reelecció, l¿autoritzi el president o no, i Lula, avui, en seria el vencedor. Tanmateix, cal tenir en compte que, en un hipotètic segon mandat, Lula haurà d¿intensificar el control sobre el seu govern si vol aconseguir canvis polítics estructurals.

Les polítiques de gestió pública ¿planificació, pressupost, funcionariat, auditoria, disseny organitzatiu i contractació¿ són omnipresents, i és per això que l¿impacte sobre una afectarà totes les polítiques sectorials públiques. Durant el seu mandat, Lula ha deixant de banda les polítiques de gestió pública, i això l¿obligarà a esforçar-se per adoptar un altre enfocament en el seu pròxim període com a president, si és que finalment és reelegit. Al capdavall, Lula ha creat la seva carrera política amb l¿objectiu de marcar diferències significatives en l¿estil de govern, una empresa en la qual no li serà d¿ajuda l¿aparell estatal, llevat que el president hi faci un tomb a favor dels més pobres.