En la literatura sobre la reforma pública a escala internacional, la base d’anàlisi ha estat la vella Administració pública weberiana tradicional, que es va veure influïda i transformada, a partir dels anys vuitanta, inicialment a Austràlia i a Nova Zelanda, per la reforma de la nova gestió pública (NGP). Aquesta onada es veuria modificada a partir de la dècada dels noranta per la post-NGP, que en comptes de seguir els principis de les transferències i del mercat, es va centrar en una major coordinació i en el reforçament del centre.

La Xina ha experimentat aquestes reformes successives del govern i ens preguntem en què es caracteritzen i si representen una evolució clara de la NGP a la post-NGP, o més aviat són estratificades i híbrides i constitueixen una combinació complexa d’aquestes dues onades de reformes. Les reformes del govern xinès es poden dividir en tres períodes: les reformes dels anys vuitanta, les reformes dels noranta i les reformes del nou mil·lenni, i s’han concretat en vuit rondes de reformes. Tanmateix, aquí nomé n’analitzem les set primeres, ja que l’última ronda de reformes és de 2018 i, per tant, és massa recent per poder-la estudiar. 

Les diverses rondes de reformes

Les reformes dels vuitanta es van iniciar l’any 1982. Els seus antecedents eren el llançament de la campanya de Reforma i Obertura el 1978 i la recuperació del poder polític suprem per part de Deng Xiaobing, que va comportar una atenció més gran al creixement econòmic. Hi havia la necessitat de disposar d’un estat central fort i d’uns òrgans administratius que poguessin regular els processos de creixement, la qual cosa va portar a engrossir molt l’aparell central. Per això, la direcció va intentar reestructurar les organitzacions estatals del partit, que tenien un excés de personal i se solapaven. La reforma del 1982 pretenia reduir el nombre total d’organismes al Consell d’Estat de 100 el 1981 a 61 el 1982, i també les plantilles un 40 %, de 51.000 a 30.000 empleats, sense canviar l’estructura bàsica del govern. A més, es va establir un sistema de jubilació i es van abolir els càrrecs vitalicis en alguns grups.

Tanmateix, la reforma del 1982 va ser més aviat superficial i l’aparell central de seguida es va expandir de nou. L’objectiu principal de la reforma del 1988 fou adaptar millor les estructures governamentals a les reformes econòmiques i polítiques, buscant de nou reduir les plantilles. També va ser important l’intent d’establir una separació més clara entre les organitzacions del govern, l’aparell del partit i les empreses de titularitat estatal, amb la pretensió de reforçar la funció reguladora de l’aparell central.

Les reformes dels anys noranta es van iniciar amb la del 1993, centrada en la transformació funcional. Amb el rerefons de l’establiment de l’anomenat “sistema d’economia de mercat socialista” i per tal de complir amb els requisits d’una reforma econòmica orientada al mercat, es proposava el concepte de “reforma del sistema administratiu” (xingzheng guanli tizhi gaige), enfront del limitat concepte anterior de “reforma institucional” (jigou gaige). La idea era subratllar que l’abast transformador d’aquesta reforma era més gran, però els elements reals de la reforma es van centrar bàsicament a reduir les plantilles, una mesura que resultava difícil de sostenir. 

Després de la reforma del 1993 va venir la del 1998, que també buscava separar les funcions governamentals de les funcions econòmiques. Es va centrar més en la macroregulació que en la microgestió, a través d’operacions de degradació, privatitzacions i fusions, en què la majoria dels departaments especialitzats en gestió econòmica es van transformar en oficines estatals sota la direcció de la Comissió Econòmica i Comercial de l’Estat (SETC) i les seves funcions comercials van ser transferides a les respectives empreses econòmiques. La reforma va reduir el nombre de departaments centrals de 40 a 29 i el nombre d’empleats de 33.000 a 16.000.

Les rondes successives de reformes del nou mil·lenni es van iniciar amb la reforma del 2003. La incorporació de la Xina a l’Organització Mundial del Comerç (OMC) la va exposar a una major pressió internacional en què les mesures de desburocratització eren importants, com ara la simplificació dels sistemes d’aprovació. Les reformes econòmiques internes orientades al mercat i l’impacte extern de la globalització van portar a reformar el sistema de gestió dels actius de titularitat estatal, a millorar el sistema de regulació macro, a reforçar el sistema de regulació financera, a impulsar la reforma del sistema comercial nacional i a establir un sistema de regulació de la seguretat alimentària i en la producció. S’esperava que totes aquestes reorganitzacions potenciessin el rol del govern com a coordinador més eficient dels diferents departaments.

Es va iniciar una nova fase, més centrada a consolidar la gestió social i les funcions de servei públic que la gestió econòmica. La reforma del 2003 responia a una major motivació política i no es limitava només a abordar el disseny administratiu, en el sentit que es van iniciar les labors preparatòries per implementar l’any 2008 un govern de superministeris orientat als serveis (SOG), que seguiria als anys següents.

La característica principal de la reforma del 2008 era la introducció d’un model de superministeris. Se’n van crear cinc, després de fusionar els departaments existents; es van constituir noves agències, alhora que se n’abolien moltes d’antigues, i es van adoptar altres mesures per reforçar la coordinació. Amb la pretensió de crear un “sistema administratiu socialista” relativament estable amb les peculiaritats xineses l’any 2020, la reforma del 2008 podria considerar-se un pas més dins d’un procés de reforma en curs, en què “la prioritat ara era perfeccionar els rols de disseny de les polítiques i de supervisió del govern nacional a través de la racionalització funcional de les altres agències”. 

Una vegada establert el model de superministeris, es va veure una continuïtat clara entre la reforma del 2013 i la del 2008. En aquesta última reforma, es van reorganitzar diversos sectors per tal d’abordar qüestions relacionades amb la coordinació i prestar millors serveis, i es va constituir el Grup de Coordinació Interministerial per a la Transformació Funcional del Consell d’Estat. L’objectiu principal de la reforma era crear un govern orientat als serveis (SOG), cosa que suposava més mesures de desburocratització. Les noves reformes es van introduir després que el president Xi arribés al poder amb la prioritat bàsica de l’estabilitat política. Per tant, de seguida es va acordar crear un Grup Central de Direcció per aprofundir la reforma, que proporcionés una garantia política i organitzativa a la construcció d’un “govern orientat als serveis i basat en el dret” d’àmplia base.

Com explicar el desenvolupament de la reforma a la Xina: elements impulsors estructurals i culturals

Les reformes governamentals que s’han esdevingut a la Xina des dels anys vuitanta han estat impulsades pel lideratge polític i han comportat diverses mesures estructurals: per exemple, han adoptat les característiques del disseny politicoadministratiu. També s’han vist influïdes, fins a cert punt, per diferents models de governança i la seva combinació. Moltes d’aquestes mesures de reforma dels anys vuitanta a la Xina estaven influïdes bàsicament per la burocràcia weberiana i pel model de la vella Administració pública. En canvi, la decisió de reduir les plantilles i de separar del govern les empreses orientades als serveis (SOE) s’inspirava en la nova gestió pública (NGP). Les reformes normatives dels anys noranta s’inspiraven tant en la NGP com en la post-NGP. Les reformes del 2003, molt influïdes per l’ingrés de la Xina a l’OMC, s’inspiren típicament en la NGP, però també es poden veure com l’inici de les reformes dels anys 2008 i 2013, que eren unes reformes post-NGP molt típiques, centrades en la creació de superministeris, en una estratègia de fusions estructurals i en una reforma del govern orientada als serveis.

Les reformes també estaven relacionades amb un canvi de valors i normes culturals. La cerca excessiva dels valors econòmics a la Xina a partir dels anys noranta podria amenaçar de minar altres valors, com els valors ètics, socials, igualitaris i mediambientals. Tanmateix, la post-NGP ha intentat contrarestar aquestes tendències, especialment en el nou mil·lenni, amb la integració cultural, les normes ètiques, la millora de les mesures relacionades amb la salut i la seguretat social i, més endavant, amb la normativa mediambiental. Un major èmfasi en la gestió social i les mesures post-NGP que s’han adoptat en el nou mil·lenni s’han afegit a les mesures reguladores i administratives de motivació més econòmica dels anys vuitanta i noranta, la qual cosa ha convertit el sistema en més complex, estratificat i híbrid.

Resumint, si bé la Xina ha imitat moltes de les seves reformes governamentals del món occidental, les set reformes analitzades no encaixen fàcilment en un únic model occidental. Més aviat, sota el control substancial del partit, la història de reformes a la Xina es pot veure com una procés estratificat que combina alguns dels elements més destacats de la NGP i de la post-NGP amb el seu sistema administratiu tradicional, cosa que dona com a resultat unes formes organitzatives i unes orientacions de valors més híbrides i complexes, en què coexisteixen elements de governança que apunten cap a direccions dispars. En particular, les reformes post-NGP s’orienten més a la coordinació horitzontal i a la governança basada en els valors, la qual cosa és crucial en un sistema tan complex i heterogeni com el xinès. 

Un tret comú de les reformes del govern xinès és que la direcció estatal del partit en el Consell d’Estat pren la iniciativa de la reforma, de manera que aquestes set rondes de reforma del govern estan influïdes directament pel seu cicle polític. La pregunta és si els esforços de reforma post-NGP són merament el reflex d’una tendència natural d’un estat amb un partit únic que vol incrementar l’estabilitat social, o bé si la Xina continuarà impulsant un fort moviment de reformes. Si s’ha de jutjar per la darrera reforma del 2018, sembla que es mantindran durant algun temps les reformes en la línia de la NGP.

Tian Xiaolong (龍啸天) és investigador de l’Escola de Govern de la Universitat de Nanquín, Xina. Tom Christensen és professor d’Administració i Política Pública del Departament de Ciència Política de la Universitat d’Oslo i professor visitant de l’Escola d’Administració i Política Pública de la Universitat Renmin de la Xina.

Referències

Christensen, T.; Lægreid, P. (2007): “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”. Public Administration Review, 67(6): 1057-1064.

Christensen, T.; Dong Lisheng; Painter, M. (2008): “Administrative Reform in China’s Central Government — How Much ‘Learning from the West’?” International Review of Administrative Sciences, 74(3): 351-371.

He Ying (2008): “Review of the Chinese Government Institutional Reforms over the Past 30 Years” (en xinès). Chinese Public Administration, 12, 21-27.

Lan Zhiyong (2000): “Understanding China’s Administrative Reform”. Public Administration Quarterly, 24(4): 437-468.

Ma Liang; Christensen, T. (2018): “Mapping the Evolution of the Central Government Apparatus in China”. International Review of Administrative Sciences. DOI: 10.1177/0020852317749025.

Ngok, K.; Zhu Guobin (2007): “Marketization, Globalization and Administrative Reform in China”. International Review of Administrative Sciences, 73(2): 217-233.

Wang Qun (2010): “Administrative Reform in China: Past, Present, and Future”. Southeast Review of Asian Studies, 32(1): 100-119.

Yang Kaifeng (2007): “China’s 1998 Administrative Reform and New Public Management: Applying a Comparative Framework”. International Journal of Public Administration, 30(12-14): 1371-1392. 

Zhang Kangzhi (2013): “Perfecting the Super-ministries System Reform on the Basis of Service-oriented Government Construction” (en xinès). Chinese Public Administration, 5, 7-10.

Zhou Zhiren; Xu Yanqing (2016): “A Review of Institutional Reform over the Past 30 Years from the Perspective of Change Management”. Social Sciences in China, 37(1): 57-74.