La primera onada: governança per xarxes

La literatura sobre la governança per xarxes estudia el llegat institucional de les reformes neoliberals de l’Estat. La governança per xarxes s’associa amb la naturalesa canviant de l’Estat posterior a les reformes del sector públic dels anys vuitanta. En aquesta narrativa, les reformes van experimentar un canvi des d’una burocràcia jeràrquica cap a un ús dels mercats més gran, els quasimercats i les xarxes, especialment en la prestació de serveis públics. Els canvis globals van intensificar els efectes de les reformes, de manera que van augmentar l’activitat econòmica transnacional i van desenvolupar institucions regionals com la Unió Europea. La complexitat i la fragmentació resultants van portar a un Estat que depenia, cada cop més, de les altres organitzacions per garantir els seus objectius i implementar les seves polítiques. Els sociòlegs solen apel•lar a les forces impersonals i inexorables, a la lògica de la modernització, com a la diferenciació funcional de l’Estat modern, o la mercantilització (marketisation) del sector públic, per explicar el canvi de la jerarquia als mercats i a les xarxes. Així doncs, la governança per xarxes evoca a un món en què el poder de l’Estat està disgregat en un ampli ventall de xarxes espacialment i funcionalment diferents que comprenen tot tipus d’organitzacions públiques, privades i benèfiques, amb les quals ara interacciona el centre. La literatura de la governança per xarxes ofereix una descripció convincent de l’Estat, en la qual l’escola de l’anglogovernança (Marinetto, 2003) s’està convertint en la nova ortodòxia.

L’escola de l’anglogovernança concep les xarxes com un mecanisme coordinador peculiar notablement diferent dels mercats i de les jerarquies, i no com un híbrid seu (Rhodes, 2006). Associen les xarxes amb característiques com la interdependència i la confiança. Des del seu punt de vista, la confiança és essencial, perquè és la base de la coordinació de la xarxa, de la mateixa manera que les comandes i les competències de preus són els mecanismes clau per a les burocràcies i els mercats, respectivament. D’acord amb l’escola de l’anglogovernança, el creixement de les xarxes significa que la coordinació executiva bàsica és, a la pràctica, escassa. Ens exposa una situació en la qual la fragmentació afecta negativament a la centralització: un executiu segmentat busca millorar la coordinació horitzontal entre departaments i organismes, i la coordinació vertical entre els departaments i les seves xarxes d’organitzacions. Una conseqüència inesperada d’aquesta recerca del control central ha estat un “buidatge” (hollowing out) de l’executiu central. El buidatge de l’Estat suggereix que el creixement de la governança ha desfalcat encara més la capacitat de l’executiu central per actuar amb eficàcia, augmentant-ne la dependència de la diplomàcia. L’Estat ha estat “buidant” des de dalt per, entre altres, la interdependència internacional; des de baix per, per exemple, la mercantilització i les xarxes, i lateralment per les agències. Internament, l’executiu central britànic ja es caracteritzava per l’existència de sitges departamentals amb un baró ministerial a càrrec, les xarxes de polítiques i la coordinació intermitent i selectiva. També s’ha buidat internament per les conseqüències imprevistes de la mercantilització, que han fragmentat la prestació de serveis, han multiplicat les xarxes i han diversificat els membres d’aquestes xarxes. Externament, l’Estat també s’està buidant pel fet de pertànyer a la Unió Europea, així com per altres obligacions internacionals (Rhodes, 1997a).

La segona onada: la metagovernança

La segona onada de la governança per xarxes va acceptar el canvi de la burocràcia als mercats i a les xarxes, però va plantejar el dubte que si això portava a una dispersió significativa de l’autoritat estatal. Per exemple, Pierre i Peters (2000, 78, 104-105 i 111) argumenten que el canvi cap a la governança per xarxes podria "augmentar el control públic sobre la societat", perquè els governs “es replantejarien la combinació d’instruments polítics". Com a resultat, «els instruments coercitius o reglamentaris perden importància i... els instruments “més suaus” guanyen importància», per exemple, la direcció a través de la negociació. En resum, l’Estat no ha estat buidat, sinó que ha reafirmat la seva capacitat de governar regulant la combinació d’estructures de govern, com els mercats i les xarxes, i desenvolupant instruments indirectes de control. La metagovernança és el concepte global de “tornar l’Estat al primer pla un altre cop” (bringing the state back in yet again) (Jessop, 2007: 54), descrivint el canvi al govern indirecte dels stakeholders relativament autònoms.

La metagovernança al•ludeix al rol de l’Estat per a garantir la coordinació de la governança i l’ús que en fa de la negociació, la diplomàcia i altres tipus de direcció informals. Suggereix que l’Estat ara dirigeix i regula conjunts d’organitzacions, governs i xarxes, en lloc de proporcionar serveis directament a través de burocràcies estatals. Aquest conjunt d’organitzacions assumeixen gran part de la tasca de govern: implementen polítiques, proporcionen serveis públics i fins i tot a vegades s’autoregulen. L’Estat governa aquestes altres organitzacions que governen la societat civil; la governança de la governança. A més, aquestes altres organitzacions solen tenir un cert grau d’autonomia de l’Estat; sovint són grups del sector privat o benèfic o organismes o nivells governamentals allunyats de l’executiu central. Així doncs, l’Estat no pot governar-los exclusivament amb els instruments que funcionen a les burocràcies.

L’Estat ha d’adquirir les habilitats de la metagovernança o “la governança del govern i la governança” (Jessop, 2000: 23). L’Estat ja gestiona burocràcies, contractes i xarxes, “però el que és important és combinar-ho” (Rhodes, 1997b), així doncs també ha de gestionar les interaccions sovint contradictòries entre les diferents formes de govern. Existeixen diferents formes a través de les quals l’Estat pot dirigir els altres actors implicats a la governança (vegeu, per exemple, Jessop, 2000: 23-24, i Jessop, 2003). En primer lloc, l’Estat pot fixar “les regles de joc” per als altres actors i després deixar-los fer el que vulguin amb aquelles regles; treballen “a l’ombra de la jerarquia”. Així, pot redissenyar mercats, tornar a regular sectors polítics o introduir canvis constitucionals. En segon lloc, l’Estat pot intentar dirigir altres actors utilitzant diferents narratives (storytelling). Pot organitzar diàlegs, fomentar significats, creences o identitats entre els actors rellevants i influenciar l’actuació i el pensament dels actors. En tercer lloc, l’Estat pot dirigir distribuint recursos com diners i autoritat per donar suport a les accions que prefereixi. Pot jugar un rol expandint fronteres, pot alterar l’equilibri entre els actors d’una xarxa, actuar com a tribunal d’apel•lació sempre que sorgeixi un conflicte, reequilibrar la combinació d’estructures de govern i intervenir quan la governança per xarxes fracassi. Evidentment, no cal que l’Estat adopti una única aproximació uniforme a la metagovernança. Pot utilitzar enfocaments diferents en escenaris diferents i èpoques diferents.

Tenint en compte els diversos èmfasis i el debat entre els diferents partidaris, les primeres dues onades de governança tenen moltes coses en comú. Les partidaris de la metagovernança assumeixen les característiques de la governança per xarxes. Accepten que els estats s’estan fragmentant cada vegada més en xarxes basades en diversos stakeholders diferents i que la línea divisòria entre l’Estat i la societat civil s’està difuminant a causa del fet que els stakeholders importants són privats o són organitzacions benèfiques. Així doncs, Jessop reconeix que “l’Estat ha deixat de ser l’autoritat sobirana… [és] menys jeràrquic, menys centralitzat, menys intervencionista”. Existeix una descripció compartida de les característiques de la governança per xarxes i un interès compartit per donar consells sobre governança per xarxes. Tots dos assumeixen que el paper de l’Estat és el de dirigir, directament o indirectament, les xarxes que proporcionen serveis (vegeu, per exemple, Sørensen i Torfing, 2007, capítols 10-12).
 

La tercera onada: governança descentralitzada

Actualment ja hi ha literatura sobre una tercera onada. La “governança descentralitzada” posa en dubte la idea que existeixin forces impersonals inexorables que impulsen un canvi del govern a la governança per xarxes. Descentralitzar comporta centrar-se en la construcció social d’una pràctica a través de la capacitat dels individus per crear significats i actuar sobre seu. Un enfocament descentralitzat destaca la importància de les creences, les pràctiques, les tradicions i els dilemes per a l’estudi de la situació canviant. Desfà una pràctica en les creences dispars i eventuals i en les accions dels individus. Examina les institucions de l’Estat com a significats eventuals que informen de les accions dels individus implicats en tot tipus de pràctiques de govern (vegeu Bevir i Rhodes, 2010).

Qualsevol model actual de govern tindrà defectes. Diverses persones tindran diferents opinions sobre aquests defectes. No vénen donades simplement per l’experiència, sinó que les persones construeixen models de govern a partir de les interpretacions de l’experiència imbuïda de tradicions. Quan les percepcions de les persones sobre els fracassos de la governança entren en conflicte amb les seves creences existents, els dilemes resultants els conviden a reconsiderar les creences i les tradicions. Ja que les persones afronten aquests dilemes en el context de les diferents tradicions, es desencadenarà una controvèrsia política sobre la naturalesa dels errors i què s’hi hauria de fer. Aquesta controvèrsia porta a la reforma. El model de govern reformat planteja nous dilemes, cosa que porta a una controvèrsia més gran sobre els significats i les agendes polítiques. Totes aquestes controvèrsies es regeixen per lleis i normes que prescriuen com s’haurien de dur a terme. A vegades les lleis i les normes importants han canviat a causa de controvèrsies simultànies sobre el contingut i la rellevància que tenen. Tanmateix, encara que podem distingir analíticament entre un model de govern i un debat sobre la seva reforma, molt poques vegades podem fer-ho temporalment. Per contra, l’activitat de govern prossegueix durant la major part de controvèrsies, i la majoria de debats es produeixen, en part, a les pràctiques locals de govern. El que tenim, per tant, és un procés complex i continu d’interpretació, conflicte i activitat que produeix els models de govern sempre canviants.

Aquest enfocament descentralitzat ens porta a adoptar explicacions narratives. No podem explicar adequadament la xarxa i la metagovernança utilitzant llocs o processos socials suposadament objectius. Podem explicar la governança mitjançant narracions. Són un tipus d’explicació que relaciona les accions amb les creences i els desitjos que les produeixen. Així, per explicar els models de govern diferents i canviants, necessitem entendre les creences i las pràctiques dels actors en el context de les tradicions particulars i en resposta a dilemes específics. En resum, hem d’adoptar un enfocament ascendent o centrat en els actors per explicar qualsevol model de govern. Una perspectiva descentralitzada de l’Estat variable representa, per tant, un canvi de les institucions als significats en acció, i de les lògiques socials a las narracions.

Conclusions: l’Estat sense estat

La literatura de la primera onada del canvi de la jerarquia als mercats i a les xarxes se centra en qüestions com les característiques objectives de la xarxa de polítiques. Recalca la dependència del poder, la relació entre les xarxes i els resultats polítics, les estratègies del centre per a la gestió de les xarxes. Redueixen la diversitat de la governança a una lògica social de modernització, normes institucionals, o un conjunt de classificacions o correlacions entre xarxes. Un enfocament descentralitzat dóna lloc a la desaparició de la literatura de la primera onada, perquè afirma que no existeix cap informe o teoria de la governança actual. En comptes d’això, només existeix la caòtica escena de múltiples actors que creen un model de govern eventual a través de les diferents interpretacions que es tenen i les accions oposades.

La literatura de la segona onada sobre l’Estat variable se centra en la combinació d’estructures de govern com els mercats i les xarxes, i la utilització de diferents instruments de control com el canvi de les regles del joc, la narrativa i el canvi de la distribució dels recursos. Un enfocament descentralitzat també planteja la supressió d’aquestes narratives, perquè reinventen la capacitat de l’Estat per controlar i explicar de dalt a baix la història del control i la regulació de l’Estat. No existeixen necessàriament processos estructurals o lògics que determinin la forma de la governança per xarxes o el rol de l’“Estat central” en la metagovernança de la governança. La racionalitat intrínseca dels mercats, la dependència dels patrons establerts (path dependency) de les institucions i els nous instruments de l’Estat per gestionar tant la combinació d’estructures de govern com les xarxes no expliquen els mitjans de governança ni com canvien.

La literatura de la tercera onada deixa de centrar-se en l’Estat canviant per mostrar com la governança sorgeix, des del principi, com a creences contradictòries, tradicions oposades i dilemes diversos que generen diferents pràctiques. Reemplaça conceptes afegits que remeten a lleis socials objectivades amb relats que expliquen accions relacionant-les amb les creences i els desitjos que les produeixen. Anuncia l’arribada d’un “Estat sense estat” en què els models de govern són productes eventuals de diferents accions i lluites polítiques basades en les creences d’agents arrelats a tradicions. Un enfocament descentralitzat insta els sociòlegs a “fragmentar” (unpack) conceptes com estat, institució, poder i governança en creences i accions dispars i contingents dels individus. Posa en dubte la idea que les forces, les normes o les lleis inexorables o impersonals defineixen els models i les regularitats en el món social. Al contrari, argumenta que el món social en general i l’Estat en particular estan construïts d’una manera diferent per molts actors inspirats per moltes idees i valors diversos. Expliquen històries que construeixen i reconstrueixen l’Estat sense estat.

Referències

BEVIR, M.; RHODES, R. A. W. (2010). The State as Cultural Practice. Oxford: Oxford University Press, capítol 5.

JESSOP, B. (2000). “Governance Failure”. A: STOKER, G. (ed.) The New Politics of British Local Governance. Houndmills, Basingstoke: Macmillan, pàg. 11-32.

JESSOP, B. (2003). “Governance and Metagovernance: on Reflexivity, Requisite Variety, and Requisite Irony”. A: BANG, H. (ed.) Governance as Social and Political Communication. Manchester: Manchester University Press, pàg. 101-116.

JESSOP, B. (2007). State Power. Cambridge: Polity.

MARINETTO, M. (2003). “Governing Beyond the Centre: a Critique of the Anglo-Governance School”. A: Political Studies, 51 3: pàg. 592-608.

PIERRE, J.; PETERS, B. G. (2000). Governance, Politics and the State. Houndmills, Basingstoke: Macmillan.

RHODES, R. A. W. (1997a). Understanding Governance. Buckingham and Philadelphia: Open University Press, capítol 3.

RHODES, R. A. W. (1997b). “It’s the Mix that Matters: from Marketization to Diplomacy. A: Australian Journal of Public Administration, 56 2: 40-53.

RHODES, R. A. W. (2000). “Public Administration and Governance”. En: Pierre, J. (ed.) Debating Governance. Oxford: Oxford University Press, pàg. 54-90.

RHODES, R. A. W. (2006). “Policy Network Analysis”. A: MORAN, M.; REIN, M.; GOODIN, R. E. (ed.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press, pàg. 423-445.

SORSENSEN, E.; TORFING, J. (ed.) (2007). Theories of Democratic Network Governance. Houndmills, Basingstoke: Palgrave-Macmillan.

[1]Aquest article proporciona un breu resum dels arguments presents a BEVIR, M.; RHODES, R. A. W. The State as Cultural Practice. Oxford: Oxford University Press, maig de 2010.