L'Estat competidor

Els darrers anys, s'ha afirmat que l'Estat del benestar que va sorgir a la postguerra ha estat substituït per l'Estat competidor actual i que, històricament, aquest Estat competidor (competition state) s'ha anat desenvolupant juntament amb una nova concepció de la competitivitat internacional, entesa com la capacitat d'un país de tenir bons resultats socioeconòmics en relació amb els països amb què es pot comparar per raó de les seves institucions polítiques, econòmiques i culturals.

El 1993 fou un any especial en el desenvolupament d'aquestes dues concepcions. Al febrer, el llavors president nord-americà Bill Clinton va al·ludir a 'una economia global en què hem de competir amb gent de tot el món'. Al juny, el llavors president de la Comissió Europea Jacques Delors es va referir a una cursa competitiva entre Europa i els Estats Units. Tots dos van contribuir a articular la manera d'entendre la competència internacional que domina actualment entre les organitzacions internacionals i els governs nacionals i que es reflecteix en la idea de competència entre països. Des de la seva introducció l'any 1993, la idea d'uns països que competeixen entre ells ha passat de tenir un paper relativament secundari en la teoria microeconòmica a ser un dels conceptes més essencials per als dissenyadors de les polítiques dels governs nacionals i de les organitzacions internacionals. En el marc d'aquest desenvolupament, s'insereix el debat sobre la reestructuració de l'Estat del benestar i l'aparició de l'Estat competidor.

En aquest sentit, ambdós conceptes conformen un projecte politicoeconòmic per transformar l'economia internacional, que hem optat per anomenar l'acord de la globalització. Així doncs, distingim entre els acords de la postguerra de 1950 a 1975 i l'acord de la globalització, a partir dels anys noranta del segle xx.

De la gestió macroeconòmica a la gestió des de l'oferta

És bo observar que hi ha una certa sincronia històrica entre l'aparició de la idea de països que competeixen entre ells als Estats Units i el debat sobre la reforma del Model Social Europeu a la UE. En el context europeu, però, el debat s'inicia una mica més tard que als Estats Units, i es desenvolupa de forma diferent a cadascun dels estats membres. Per exemple, Suècia, Dinamarca i els Països Baixos duen a terme unes 'polítiques actives d'ocupació' als anys vuitanta, però probablement no és fins a l'any 1993, quan la competitivitat global es relaciona amb la reforma de l'Estat del benestar, que es pot aplicar el concepte d'Estat competidor al context europeu.

Això es produeix quan el Consell Europeu declara que 'el nou model de societat europea requereix una solidaritat més activa i menys passiva' i també quan, l'any 2010 el Consell Europeu de Lisboa, manifesta la pretensió de 'construir un Estat del benestar actiu' i 'modernitzar el model social europeu'.

Així, doncs, a partir de llavors hi ha l'acceptació política a la UE de la necessitat de reformar els estats del benestar basant-se en la competència entre els països. Aquesta acceptació implica entendre que els estats nacionals del benestar són diferents entre ells i que s'han de reformar amb la finalitat comuna (a escala de la UE) de crear avantatges comparatius, competint (especialment) amb els Estats Units. També s'entén que l'instrument de la reforma és posar als estats les mateixes limitacions externes (tractat de Maastricht de 1993 i Unió Econòmica i Monetària de 1993-1999), i que les reformes siguin facilitades per processos d'aprenentatge mutu. Aquesta combinació de limitacions i facilitats recau en les institucions i deixa en mans dels països membres la implementació de tres tipus de reformes institucionals, amb la finalitat de crear els esmentats avantatges comparatius: (1) reformar el context institucional per a les empreses (reformes exògenes); (2) modificar els incentius i els interessos de les empreses i dels treballadors (reformes endògenes), i (3) reformar les relacions entre els governs i els interlocutors socials (reformes dels procediments).

A partir de la idea que les institucions són importants i que la finalitat de les reformes és eliminar les rigideses institucionals, s'inicia un procés d'institucionalització i, des de mitjan anys noranta, s'ha produït un canvi en les polítiques que els governs nacionals han decidit prioritzar. Durant els acords de la postguerra, la política salarial, la política del mercat laboral i les polítiques socials eren bàsiques. Els governs eren responsables de gestionar les condicions macroeconòmiques, promoure l'educació general, gestionar els nivells salarials i les transferències de rendes, i proporcionar formes estandarditzades de seguretat social i formes passives de consum del benestar. La gestió macroeconòmica era el tema del dia i, mentre alguns països establien vincles de planificació entre les empreses i l'Estat, d'altres establien vincles de coordinació mitjançant acords neocorporativistes. A més, l'Estat del benestar estava organitzat d'acord amb els seus objectius polítics. En alguns països, les activitats assistencials estaven descentralitzades a les autoritats locals per tal de compatibilitzar les disposicions del benestar social amb la democratització, mentre que en d'altres estaven centralitzades, per tal d'establir economies d'escala.

Més tard, la gestió des de l'oferta va esdevenir més preponderant. A partir dels anys noranta, es van dissenyar una sèrie de noves mesures polítiques, que posaven l'accent en les reformes exògenes, i un objectiu essencial era optimitzar les institucions del mercat laboral. Des de llavors, s'han negociat i acordat moltes reformes nacionals, amb l'argument de crear avantatges comparatius, mitjançant la reforma de l'entorn institucional de les empreses i de l'ocupació en aquest sentit, van ser fonamentals les reformes del mercat laboral a Dinamarca i als Països Baixos als anys noranta, com també les reformes Hartz a Alemanya entre 2003 i 2005.

Aquestes reformes qüestionen la severitat amb què es protegeix l'ocupació, la generositat dels sistemes de protecció social, la despesa en mesures actives per al mercat de treball, etc. Tanmateix, en general, cada país segueix el seu propi model a l'hora d'acomplir les reformes exògenes, centrant-se en el context institucional de les empreses i de l'ocupació, i d'assolir l'objectiu d'eliminar les rigideses institucionals. En sintonia amb aquest enfocament en les institucions, els països comencen a reformar les seves administracions públiques d'acord amb els projectes polítics del que es coneix, de forma genèrica, com a nova gestió pública (NGP). També proven d'introduir nous sistemes de gestió, amb la pretensió d'oferir beneficis i serveis públics de manera més rendible. En alguns països, aquests sistemes de gestió es desenvolupen d'acord amb la idea d''un únic sector' (el sector públic), amb la pretensió de combinar l'eficiència en la realització d'algunes activitats concretes amb l'eficàcia distributiva de tot el sector públic a l'hora de generar avantatges comparatius per al sector privat. En d'altres, se segueix una estratègia diferent que se centra més en la privatització i la comercialització.

Així doncs, de la gestió macroeconòmica s'ha passat a un enfocament més centrat en les institucions (econòmiques, polítiques, legals) que configuren el context per a les empreses. Així mateix, els estats ja no es dediquen tant a organitzar sistemes assistencials i opten més per reformar l'Administració pública. La competència internacional és reformulada com a competitivitat institucional i l'establiment de l'Estat competidor està molt relacionat amb aquesta nova concepció de la competència internacional.

Cap a l'Estat competidor

Un factor essencial per entendre com ha sorgit l'Estat competidor és que els darrers 25 anys hem viscut -i continuem vivint- conflictes a escala nacional i internacional sobre l'establiment de les condicions institucionals per imposar la globalització com un projecte econòmic i polític. Així doncs, és l'economia internacional i com està organitzada el que explica el desenvolupament de l'Estat del benestar a l'Estat competidor. Des de la II Guerra Mundial fins al final de la Guerra Freda, l'economia internacional va quedar dividida en dues regions: la regió occidental, regulada per l'acord de Bretton Woods, que incloïa l'EFTA i la CEE, així com el comerç amb els Estats Units i amb alguns països d'Amèrica del Sud i Àsia, i la regió oriental, integrada pels membres del COMECON, és a dir, la Unió Soviètica i els altres països comunistes de l'Europa central i oriental. L'any 1971, el sistema de Bretton Woods va col·lapsar i, des de principi dels anys vuitanta, les anomenades 'economies dels tigres asiàtics' van començar a integrar-se a l'economia internacional: si bé la Xina ja s'hi va incorporar el 1978, els moviments econòmics es van accelerar als anys noranta, amb la integració d'altres economies nacionals, de manera que ja es va poder parlar de l'acord de la globalització.

Així doncs, l'evolució des dels acords de postguerra fins a l'acord de la globalització es caracteritza, principalment, per una expansió geogràfica de l'economia internacional -dels dos blocs comercials de la Guerra Freda als acords comercials globals d'avui. L'acord de la globalització, però, no s'ha assolit totalment- i probablement no s'assolirà mai. De fet, aquí veiem les diferències principals entre l'Estat del benestar i l'Estat competidor. Mentre el primer operava en una economia internacional limitada, l'Estat competidor opera en un entorn geogràficament molt més extens; mentre l'Estat del benestar era capaç de protegir l'economia nacional a través d'aranzels, quotes comercials, barreres duaneres, barreres tècniques al comerç i mesures de devaluació, l'Estat competidor opera mobilitzant els seus factors de producció (treball, capital, tecnologia i recursos naturals), i mentre l'Estat del benestar existia en el marc d'una estructura internacional relativament estable (Bretton Woods), l'Estat competidor participa en processos dinàmics internacionals que se serveixen de la desregulació i de la re-regulació per incidir sobre l'economia internacional. I mentre la funció de l'Estat del benestar era garantir la seva competitivitat en una situació en què hi havia menys economies i més homogènies (principalment, les occidentals), l'Estat competidor ha d'aconseguir el mateix en una economia mundial integrada per més economies i més diverses.

L'aspecte dinàmic de la globalització és important. Explica per què l'Estat competidor actua de forma diferent de l'Estat del benestar, i per què està organitzat amb vista a de maximitzar la flexibilitat a l'hora d'adaptar els factors externs, i fer-ho de la forma més rendible. Probablement, també explica per què la NGP com a projecte polític per reorganitzar l'Administració pública no desapareixerà, sinó que continuarà creixent amb una concepció més integral i sistemàtica -com la de la governança pública- de com combinar el desenvolupament de noves tasques amb formes d'organització més flexibles i encara més comprensives.

Ove K. Pedersen és professor de Política Econòmica Comparada del Departament de Política i Empresa de la Copenhagen Business School.