La tesi doctoral Institucions i polítiques públiques en la gestió dels recursos humans de les comunitats autònomes planteja una revisió dels processos de configuració i desenvolupament dels sistemes autonòmics de funció pública mitjançant un enfocament que combina les perspectives neoinstitucionalista i l'anàlisi de polítiques públiques. Prenent com a referència el primer enfocament, la funció pública es defineix com una institució, és a dir, com un conjunt de normes, regles, valors, estructures i processos de treball que tendeixen a autoreforçar-se i a perdurar al llarg del temps, de manera que arriben a configurar una mena de "regles del joc" que limiten i dirigeixen les possibilitats d''acció dels actors implicats. Com a complement d''aquesta visió més "estructural", la perspectiva de l'anàlisi de polítiques públiques aporta una visió més dinàmica, ja que posa l'èmfasi en el disseny de programes de reforma i modernització, i també en les estratègies i els resultats corresponents.

Aquest esquema ofereix una visió panoràmica dels sistemes autonòmics de funció pública i presta una atenció especial als seus orígens i antecedents, alhora que permet analitzar amb més detall els casos de la Comunitat de Madrid i la Generalitat de Catalunya. L'anàlisi de tots dos estudis de cas il·lustra el desenvolupament i la transformació de dues institucions que, partint de referents diferents, han tendit a convergir en un model similar al vigent en l'Administració General de l''Estat.

A fi d'explicar aquest procés, la recerca planteja de quina manera la creació dels aparells administratius autonòmics va comportar l'adopció d'un determinat ajustament institucional, en un context caracteritzat per la incertesa sobre l'abast del procés de transformació de l'estructura territorial de l'Estat i per l'absència d'un projecte polític de configuració de les administracions autonòmiques i de gestió dels seus recursos humans.

Ben aviat, l¿articulació del procés de transferències va portar al col·lapse d'unes incipients direccions generals autonòmiques de la funció pública i va afavorir la translació d'una cultura organitzativa pròpia de les administracions d'origen, especialment pel que feia referència a determinats col·lectius professionals formats i socialitzats en el funcionament de l'Administració General de l'Estat. A aquest procés, cal afegir-hi els límits establerts per l'Estat, des de la reserva de la legislació bàsica en matèria de funció pública fins a les actuacions concretes en els processos de negociació per al traspàs de competències, en un clima marcat per la desconfiança i el control directe de l'activitat de les incipients administracions autonòmiques.

La combinació d'aquests elements va afavorir l''aparició d'una línia d'actuació depenent que ha delimitat l'evolució posterior de la institució i n'ha dificultat la reversibilitat, cosa que afavoreix la reproducció del model de referència, el de l'Administració General de l'Estat. L'opció de reproduir de forma mimètica la institució "funció pública estatal" obeïa a una estratègia que cercava respostes ràpides, amb menys risc i menys necessitat d'haver de tenir el suport de la direcció política. A més, aquest "isomorfisme institucional" facilitava el procés de recepció de dotacions de personal procedents de l'Estat, de manera que s'obtenia una funcionalitat que aportava legitimitat a la institució.

D'aquest diagnòstic sobre les dinàmiques vinculades al naixement, la configuració i l'evolució de la institució "funció pública autonòmica" es desprèn una valoració de les dificultats per canviar l'orientació de les polítiques públiques. L'anàlisi d'aquestes polítiques permet concloure que, tant per la manca de suport polític sostingut a les iniciatives de transformació dels sistemes autonòmics de funció pública com pels desajustaments d'aquestes iniciatives en relació amb la realitat administrativa que pretenien modificar, i tenint en compte les capacitats i els recursos dels agents que s'oposaven al canvi, les úniques reformes viables van ser les que eren concordes a la institució vigent. En altres paraules, les iniciatives de canvi amb capacitat d'arribar a ser aplicades van ser les que no incidien en el nucli essencial de la institució.

Seguint aquesta argumentació, si les úniques reformes viables van ser les que eren concordes a la institució vigent, només s'haurien de produir canvis de caràcter incremental en el sistema de funció pública de les comunitats autònomes. Perquè aquests canvis derivessin en una millora, prèviament calia reconèixer les institucions i identificar les situacions de canvi potencial, sorgides arran de pressions tant exògenes o endògenes a l'administració autonòmica.

En aquesta labor és essencial la intervenció dels anomenats emprenedors institucionals, entesos com a actors que, un cop reconegudes les institucions que limiten el seu camp d'activitat, són capaços de generar iniciatives de reforma amb una estratègia afí a la realitat institucional que en capitalitzi les pautes de funcionament, reproducció i difusió, a fi d¿introduir un canvi orientat a la millora del sistema autonòmic de funció pública.