A quasi tots els països de la UE, l'administració pública i l'ocupació en la funció pública han estat entre les principals víctimes de les respostes dels governs a la crisi econòmica i del deute sobirà. Les restriccions creixents de la nova governança econòmica de la Unió Europea han convertit la contenció i les retallades en la despesa pública -un component important de la qual són els sous i els salaris dels empleats públics- en les seves preocupacions principals, els efectes de les quals no han quedat limitats als països afectats pels programes d'assistència de la troica. Els nivells d'ocupació, les condicions laborals, la dinàmica dels salaris i els sous, i els beneficis de les pensions dels empleats públics han estat sovint el centre de les mesures dels governs per contenir o retallar els costos salarials total del sector públic. Amb aquestes mesures, les institucions de relacions laborals i les pràctiques de recursos humans també s'han vist afectades i han experimentat alguns canvis importants respecte de les tendències precedents. Una qüestió rellevant és si aquests canvis han estat prou profunds per provocar una transformació radical de les pràctiques i les institucions de relacions laborals del sector públic, o bé simplement són uns fenòmens transitoris, amb un efecte escàs o nul sobre els patrons anteriors a la crisi. Aquestes qüestions s'han tractat en un llibre recent que analitza dotze països de la UE (Alemanya, Dinamarca, Eslovàquia, Espanya, França, Grècia, Hongria, Itàlia, els Països Baixos, el Regne Unit, la República Txeca i Suècia).[1]

Entre les seves conclusions principals, s'ha observat una relació clara entre la intensitat de les mesures per contenir els costos salarials totals del sector públic i el grau de vulnerabilitat financera dels països de la UE (pel que fa al dèficit públic + el deute públic, corregits pel creixement del PIB), però aquesta relació no és senzilla. També han influït d'altres factors -a banda de la vulnerabilitat financera i, en alguns casos, malgrat ella- en les respostes dels governs a la crisi i els seus efectes sobre l'administració pública i l'ocupació pública. Entre elles, la posició política i ideològica dels partits al govern i el llegat de les diferents tradicions dels sistemes administratius nacionals. Alguns exemples il·lustratius són els casos parcialment oposats del Regne Unit i França. D'una banda, les polítiques severes que va adoptar ràpidament el Regne Unit han excedit el grau de vulnerabilitat financera del país, mentre que França, per la seva banda, va reaccionar inicialment davant la crisi amb un estímul fiscal considerable, i després va retardar les polítiques d'austeritat i les va limitar, malgrat les greus dificultats de la despesa pública. Els Països Baixos i Espanya són també dos casos interessants des d'aquest punt de vista, el primer més similar a l'experiència del Regne Unit i el segon, a la de França. A Itàlia i, en part, a Alemanya, les respostes dels governs d'alguna manera es van avançar a la crisi, com a conseqüència dels efectes inesperats de cicles anteriors de reforma. Més enllà de la importància de la vulnerabilitat financera de determinats països, el retrat que resulta de tot plegat és, doncs, variable. En general, les severes polítiques d'austeritat i els seus efectes han estat més marcats als països de la UE-15 que als països excomunistes de l'Europa central i de l'Est, amb algunes variacions dins aquestes categories, com ja s'ha indicat.

Des del 2007, l'any anterior a l'esclat de la crisi, fins al 2015, els nivells d'ocupació al sector de l'administració pública, la defensa i la seguretat social obligatòria (Eurostat, Labour Force Survey) es van reduir en 16 dels 27 països de la UE, amb l'exclusió de Croàcia. La reducció fou de més del 10 % a cinc països (Bèlgica, Grècia, Letònia, els Països Baixos i el Regne Unit), d'entre el 5 i el 10 % a set (Bulgària, Dinamarca, Finlàndia, França, Itàlia, Romania i Xipre) i de fins a un 5 % a quatre països (Alemanya, Irlanda, Portugal i la República Txeca), i també a la UE-27 i a l'Eurozona-18. Als altres 11 estats membres de la UE, els nivells d'ocupació es van incrementar: en més del 10 % a Luxemburg, Hongria, Malta, Polònia, Eslovàquia i Suècia (més Noruega); entre el 5 i el 10 % a Estònia, Espanya i Lituània, i fins a un 5 % a Àustria i Eslovènia. Resulta un xic sorprenent trobar Espanya en aquest grup, un país amb una vulnerabilitat financera molt elevada durant tot aquest període, com va quedar reflectit amb la seva inclusió parcial al programa d'assistència de la troica.

En molts casos (a 11 de 16 països), la reducció dels nivells d'ocupació en el sector de l'administració pública, la defensa i la seguretat social ha coincidit amb un descens general dels nivells d'ocupació en totes les activitats, perquè la crisi ha afectat tota l'economia. Tanmateix, a 6 països, el descens en el sector de l'administració pública ha estat més marcat que a la categoria de totes les activitats, concretament a Dinamarca, Finlàndia, Itàlia, Letònia, els Països Baixos i Xipre. Sorprèn trobar en aquest grup països com Dinamarca, Finlàndia i els Països Baixos, amb una vulnerabilitat financera baixa o moderada (amb l'excepció parcial dels Països Baixos l'any 2012), mentre que només Xipre ha estat objecte de supervisió per part de la troica. En canvi, a quatre països (Eslovènia, Espanya, Estònia i Lituània), els nivells d'ocupació en el sector de l'administració pública, la defensa i la seguretat social han augmentat, malgrat que els índexs globals d'ocupació han baixat ¿i, de nou, sorprèn trobar Espanya en aquest grup. A quasi tots els països en què els nivells d'ocupació en l'administració pública han baixat, un component substancial han estat les retallades del nombre d'empleats amb contractes temporals, com a Alemanya, Bèlgica, Finlàndia, Irlanda, Itàlia, els Països Baixos, Portugal, el Regne Unit i d'altres.

El panorama canvia si considerem els sectors de l'educació, la salut i els serveis socials, en què els nivells d'ocupació sovint han crescut, més al sector de la salut que al de l'educació. El nombre de països amb variacions negatives passa de 16 a 6. Tanmateix, en aquests sectors intervenen molts proveïdors privats que tenen empleats amb contractes laborals privats, menys exposats directament a les polítiques d'austeritat dels governs.

Amb relació als sous i als salaris, la remuneració total dels empleats públics entre 2007 i 2014 en general s'ha reduït a 8 dels 27 països de la UE (amb l'exclusió de Croàcia), entre ells tots els beneficiaris del programa d'assistència de la troica (Grècia, Irlanda, Portugal i Xipre), excepte Espanya, més Hongria, Itàlia, el Regne Unit i Romania. Sorprèn novament que a Espanya els costos salarials totals del sector públic s'hagin incrementat un 7 % durant aquest període, especialment als primers anys de la crisi, malgrat l'alta vulnerabilitat financera del país. Seguint un patró similar a les tendències dels nivells d'ocupació, als primers anys de la crisi molts països van adoptar una dinàmica positiva amb relació als costos salarials del sector públic, i van concentrar les reduccions als anys següents.

Finalment, combinant les tendències en l'ocupació i els costos salarials, set països han registrat una disminució d'ambdues variables, entre ells tots els sotmesos al programa de la troica, amb l'excepció usual d'Espanya, més Itàlia, el Regne Unit i Romania, mentre que deu països han registrat un increment en ambdues variables, com és el cas d'Espanya. Els altres nou països han reduït els nivells d'ocupació, però han registrat un creixement dels costos salarials totals, mentre que a Hongria aquests patrons s'han invertit. En conjunt, els efectes adversos de la crisi sobre l'ocupació al sector públic sembla que han afectat més els països de la UE-15 que els que es van incorporar a la UE després del 2004.

Les respostes dels governs a la crisi no tan sols han tingut efectes quantitatius sobre els nivells d'ocupació i els costos salarials totals dels empleats públics, sinó també importants conseqüències qualitatives en les institucions i les pràctiques de relacions laborals de la funció pública. Podem identificar-ne cinc tendències.

La més àmplia i important és un canvi radical en el context en què se circumscrivien tradicionalment les relacions laborals de la funció pública. La crisi n'ha modificat profundament la configuració com a relacions protegides de les pressions dels mercats internacionals i dels actors supranacionals, que operaven en un context relativament tancat, configurat gairebé exclusivament pel poder regulador de l'estat nacional i altres actors domèstics. Els mercats financers internacionals i els actors supranacionals (el BCE, la Comissió Europea, el FMI) s'han situat ara al centre de l'escenari, limitant significativament les polítiques dels governs i alterant el tradicional equilibri de poders a favor dels ocupadors públics/governamentals enfront dels sindicats. És especialment important la interacció entre les pressions externes, les noves regles de la governança econòmica europea i les condicions econòmiques dels països concrets, especialment amb relació a la seva vulnerabilitat financera.

Una segona tendència és el retorn a la unilateralitat. Allí on el marc institucional permetia una certa regulació unilateral, aquest poder s'ha utilitzat àmpliament (França). Allí on s'havien establert uns drets com a fruit de la negociació col·lectiva per a molt temps, aquests han estat suspesos (Itàlia) o bé les negociacions han resultat problemàtiques i els governs han utilitzat la seva autoritat 'natural' en les relacions laborals del sector públic (Dinamarca, els Països Baixos i d'altres països nòrdics) per fer valer les seves demandes. Allí on convivien sistemes mixtos, han estat reconduïts cap a la unilateralitat (el Regne Unit, Alemanya). Per no parlar, naturalment, dels casos dels països sotmesos a la supervisió de la troica.

Un tercer canvi, relacionat amb aquests, ha estat la recentralització de les relacions laborals, per mitjà de mesures globals, generalitzades i horitzontals ¿en alguns casos, com a resposta a la crisi; en d'altres, com a resposta als efectes inesperats dels processos de descentralització anteriors, alguns inspirats en la nova gestió pública (NPM).

Una altra tendència ha estat el declivi o la reversió d'altres reformes inspirades en la NPM, com diferents formes d'individualització de la paga, processos de revisió de la retribució segons el rendiment (PRP) i sistemes de desenvolupament de la carrera professional (OCDE, 2015).

Finalment, com a conseqüència de tots aquests canvis, la posició tradicionalment forta dels sindicats del sector públic s'ha vist molt afeblida, no només en termes de densitat i afiliació als sindicats, sinó també amb relació als seus poders de veto o la seva capacitat d'influir en les decisions a escala europea i en les polítiques governamentals a escala nacional. A més, la seva capacitat per mobilitzar les protestes dels treballadors ha quedat limitada pel risc que la defensa dels 'privilegis' dels empleats públics pugui minar la seva legitimitat social i permeti als governs titllar-los d'organitzacions estretes i conservadores, que defensen uns d'interessos especials. Sovint la crisi ha portat els sindicats del sector públic a adoptar una actitud defensiva i reactiva.

A la vista d'aquestes tendències, especialment el context extern canviant i la pèrdua de poder dels sindicats enfront dels governs i dels ocupadors públics, es planteja la qüestió de si s'ha produït una 'transformació radical' en les relacions laborals de la funció pública igual que la transformació que es va produir al sector privat nord-americà als anys vuitanta. Segons una explicació àmpliament acceptada (Kochan, T.; Katz, H., i McKersie, R., 1986, The Transformation of American Industrial Relations, Nova York), les relacions laborals del sector privat nord-americà van experimentar una transformació similar als anys vuitanta, a causa de molts factors que van alterar estructuralment el tradicional equilibri de poders entre els empresaris i els sindicats, a favor dels primers.

Malgrat que existeixen importants diferències contextuals i institucionals entre la UE i els Estats Units, i variacions dins de cada jurisdicció, s'han produït canvis importants en les relacions laborals de la funció pública que han comportat un allunyament de la naturalesa protegida del sector, un enfocament més intervencionista i directiu per part dels empresaris en relació amb la gestió del personal, i un debilitament de la veu i de la influència dels sindicats. Sota l'influx d'una normativa fiscal europea més estricta, contenir o reduir els costos salarials del sector públic s'ha convertit en una necessitat imperiosa per als governs, i no tan sols als països subjectes als programes d'assistència de la troica. I si abans aquesta necessitat no era tan urgent, perquè es podia encaixar dins d'un pressupost públic expansiu, ara aquesta solució ja no és viable, amb la qual cosa el context és menys benèvola per a les reclamacions dels sindicats. La condició marshal·liana de la «importància de no ser important», que, junt amb altres factors, conforma el poder negociador dels sindicats, s'ha desplaçat significativament en detriment del poder sindical.

Queda per veure si aquest canvi de context serà suficient per provocar una 'transformació radical' duradora de les relacions laborals de la funció pública o bé si es tracta simplement d'un efecte temporal de la crisi, que acabarà desapareixent a mesura que el creixement econòmic sigui més robust o que es relaxin les normes de la governança econòmica europea.

Stephen Bach és catedràtic de Relacions Laborals del King's College London. Lorenzo Bordogna és catedràtic del Departament de Ciències Socials i Polítiques de la Università degli Studi di Milano.

Bach, S.; Bordogna, L. (ed.) (2016), Public Service Management and Employment Relations in Europe. Emerging from the Crisis. Londres-Nova York: Routledge.