Luis F. Aguilar, Governança: normalització conceptual i noves qüestions
En el marc de les activitats de
Precursor a Iberoamèrica dels estudis de gestió i polítiques públiques, Luis F. Aguilar va convertir la seva exposició “Governança: normalització conceptual i noves qüestions” en una oportunitat per discutir i aprofundir sobre la formació, l’evolució i l’estandardització del concepte de governança i, a partir d’aquí, plantejar l’agenda de recerca futura dels diversos temes que, tant en la dimensió politicoinstitucional com en la tecnicogerencial, giren al voltant de la manera de governar en governança (governing as governance).
Abans, Luis F. Aguilar ja havia explicat a bastament que la noció de governança es refereix al “procés mitjançant el qual els actors d’una societat decideixen els seus objectius de convivència —fonamentals i conjunturals— i les formes de coordinar-se per assolir-los: el sentit de la direcció i la capacitat de direcció”.[1] Així mateix, havia enunciat les condicions que afavoreixen que el govern o la societat tinguin un paper influent en la configuració del procés. En aquesta ocasió, el ponent convidat va oferir consideracions addicionals interessants, com ara quan va afirmar que la governança pertany a un camp cognoscitiu concret (és a dir, el procés de governar) i que el concepte emergeix i té interès cognoscitiu només quan el fet de governar és problematitzat. Després va exposar els components del concepte que han entrat en una fase de normalització, i va concloure la intervenció comentant les qüestions o els reptes d’aquesta manera de governar.
D’acord amb Luis F. Aguilar, el concepte de governança s’ha normalitzat per diversos motius: 1) s’ha acceptat que té una naturalesa i un abast diferents respecte a la visió “governamentalista” de l’enfocament de la governabilitat; 2) l’explicació de com va sorgir es relaciona amb la pèrdua relativa de la capacitat, l’autonomia, la sobirania, el control i la centralitat de l’actor govern sobre la dinàmica social i econòmica actual i, per tant, el fet de governar s’ha vist obligat a adquirir la forma d’un procés decisori associatiu, en el qual participen diversos actors que posseeixen recursos fonamentals perquè la direcció produeixi futurs de convivència vàlids; és a dir, s’ha passat d’un centre de governança a un sistema de governança (
governance system); 3) s’ha acceptat la utilització de determinats llenguatges o referències que fan que el seu significat conceptual se separi de la centralització, el control i la jerarquia que caracteritzen les formes tradicionals d’exercici del govern i s’accentuïn la descentralització, la interdependència, la multicentralitat i la coordinació en xarxa dels diferents actors polítics, socials i econòmics; 4) ha ultrapassat el seu simple concepte descriptiu, que només expressava el fet que el govern duia a terme polítiques i serveis públics juntament amb empreses privades i organitzacions civils o a través d’elles, i ha avançat cap a un concepte teòric que posseeix i integra coherentment diversos nivells d’abstracció, entre els quals es pot destacar que la governança suposa dos plans o dimensions de decisió: la valorativa, que implica decidir sobre les preferències, les finalitats, els objectius i les metes de valor per a la societat, i la factual, que es refereix a les activitats, les normes tècniques i els procediments gerencials que són necessaris per assolir els objectius i les fites socialment desitjats; per tant, la governança suposa dur a terme no sols activitats polítiques d’intermediació entre interessos de grups i sectors, sinó també activitats analítiques d’identificació de les activitats eficaces, de divisió del treball i de gerència del rendiment; 5) s’ha acceptat que la governança és un procés susceptible d’autocrítica i aprenentatge, quan està marcat per asimetries, exclusions i irracionalitats, i 6) s’assumeix que la governança només té lloc en condicions socials d’interdependència entre les organitzacions o els actors governamentals i no governamentals, per la qual cosa la governança per xarxes (network governance) és un concepte recapitulador de les variades formes associatives que presenta.
Pel que fa als assumptes o a les qüestions pendents d’estudi, Luis F. Aguilar ha indicat que, en l’àmbit politicoinstitucional, adquireix rellevància la qualitat de la participació social, com també la qüestió de la responsabilitat o l’obligació de retre comptes (accountability), mentre que en la dimensió tecnicogerencial la qüestió més important no és tant en l’àmbit dels continguts de la governança (aquests canviaran en funció de les característiques i les causes del problema o del camp de la societat al qual es vulgui adreçar), com en el procés de decisió i realització d’aquests continguts; procés que és protagonitzat per una pluralitat d’actors governamentals i socials, motiu pel qual és important conèixer com els actors apropen les seves posicions, generen els seus consensos i fonamenten que les seves decisions acordades tenen valor públic i capacitat directiva efectiva. Segons Luis F. Aguilar, aquesta última qüestió s’ha de plantejar tenint com a base la premissa que no hi pot haver governança sense govern, sense una instància de govern, la quan no necessàriament s’ha d’entendre com a centre directiu. Un punt que va cridar l’atenció va ser l’afirmació que, si bé és cert que la validesa i l’operativitat de la governança depenen del consens entre els diversos actors, “el govern no és una instància més, una entre les altres, ja que la contribució única i superior del governant és donar forma d’autoritat al contingut que ha resultat de la seva producció associada amb actors de la societat econòmica i civil”. L’aportació peculiar del govern associat o en xarxa consisteix a atorgar qualitat pública i validesa vinculant al producte final de la deliberació entre l’actor governamental i els actors ciutadans participants en la definició del rumb de la societat i de la seva realització. Per aquesta aportació única i indispensable, el govern no perd la seva importància en la nova governança contemporània, encara que evidentment ja no determina per si mateix ni controla el procés pel qual la societat defineix i realitza el seu sentit de direcció.
El repte principal d’aquest enfocament, tanmateix, és l’eficàcia/eficiència del procés mateix de direcció. Per aspirar a aquesta eficàcia, les societats han d’haver resolt els assumptes relatius a la idoneïtat del disseny o el marc institucional en què té lloc la governança, com també a la disponibilitat de recursos públics i la racionalitat de la seva assignació. Un límit notable de l’enfocament de governança és donar per suposada la validesa del disseny institucional del govern i la correcció de l’estructura i l’operació financera de la hisenda pública. El disseny institucional i el sistema fiscal poden ser restriccions que limitin l’eficàcia a l’hora de governar, motiu pel qual mereixen ser objectes de qüestionament i d’un coneixement teòric explícit. En aquesta línia argumentativa, Luis F. Aguilar va acabar la seva exposició indicant que les qüestions actuals sobre l’eficàcia del disseny politicoinstitucional i sobre l’eficàcia de l’estructura de les finances públiques i el sistema de gestió pública porten a investigar i a construir una teoria del govern, de com governa el govern, que la governança ha entrevist però de la qual només és un preludi conceptual. La teoria del govern, si és possible construir-la i validar-la, s’ha d’integrar en un nou pla dels resultats de la ciència política, les polítiques públiques, les finances públiques i les ciències de l’organització i de
Héctor Arámbula és doctorand del PhD in Management Sciences (àrea de gestió pública) d’ESADE.
[1] Luis F. Aguilar Villanueva (2006). Gobernanza y gestión pública. Mèxic: Fondo de Cultura Económica, pàg. 90. Va aparèixer una ressenya d’aquest llibre a PUBLIC, 13, octubre de 2007, disponible a: modules.php?name=news&idnew=364&idissue=39&newtala
És obligatori estar registrat per comentar.
Fes clic aquí per registrar-te i rebre la nostra newsletter.
Fes clic aquí per accedir.