Preocupat per les nefastes conseqüències (crisis fiscal, política i administrativa, entre les més reconegudes) a què van donar lloc, en el passat, l’hiperestatisme, el desenvolupisme i un patró de governació “governamentalista”, dirigista, intervencionista, nacionalista i populista, procliu a limitar les llibertats econòmiques, intel·lectuals, morals i polítiques dels ciutadans, i conscient al mateix temps dels desafiaments que l’economia global, la revolució tecnològica i l’ordre mundial canviant plantegen a les societats, Luis F. Aguilar formula una pregunta que sintetitza la motivació del seu llibre (p. 13): “Quina és la forma d’organització, direcció i operació que ha de prendre el govern, quina la nova administració pública que contribueixi a immunitzar-nos davant de qualsevol retorn de les malalties públiques del passat i ens ajudi a conduir-nos en la incerta i agitada navegació del segle xxi?”.

Immers en aquesta lògica, com el mateix autor reconeix, del llibre es desprèn la convicció que, malgrat les diferències, hi ha d’haver ponts o complementarietat entre la disciplina de les polítiques públiques i la nova gestió pública (p. 24-25). Els coneixements parcials de l’acció directiva del govern que tenen per separat cada una d’aquestes dues disciplines (i algunes altres, com ara la ciència política, les finances públiques, l’economia i les relacions internacionals) es podrien unir (i s’haurien d’unir) per enfortir el poder explicatiu d’aquest procés. Precisament, en la recerca d’aquests ponts, Luis F. Aguilar ofereix la noció de governança o governació com el concepte central que millor orientaria el camí cap a aquest propòsit per poder donar resposta, amb això, a la pregunta central del seu llibre.

En efecte, enfront de la perspectiva de la governabilitat, que essencialment es preocupa per les capacitats de govern, enteses com els recursos o poders de què ha de disposar el govern per estar en condicions de governar la societat, la governació o governança es preocupa pel procés directiu de la societat, en el qual l’actor govern és un agent integrant del procés amb un paper significatiu i fins i tot decisiu en determinades matèries, però que ha deixat de ser l’únic actor directiu, cosa que transcendeix o domina la dinàmica de la societat en tots els assumptes que són del seu interès. En aquest línia, Luis F. Aguilar afegeix que el concepte de governança és un concepte bifront: d’una banda, mira cap al passat fosc dels governs de la crisi i altres formes arcaiques de direcció social (cabdillisme, patrimonialisme, intervencionisme, desenvolupisme, etc.), i s’aparta d’aquestes maneres governatives desastroses; de l’altra, mira cap al perfil futur de la societat, el funcionament de la qual és modelat per la presència de nous subjectes col·lectius, més independents i interdependents en les seves activitats, i indica la nova manera de governar, configurada en un context social diferent, caracteritzat per la globalització, la democràcia, la creixent autonomia personal i una notòria diferenciació funcional de la societat. Aquesta diferenciació, seguint la teoria sociològica de N. Luhmann, té com a resultat que no hi hagi ni hi pugui haver una jerarquia entre els sistemes parcials d’una societat, ja que totes les funcions són socialment necessàries, de manera que “la societat no té ni centre ni vèrtex” (p. 80, 96).

La governança o governació, que per a Luis F. Aguilar equival al “procés per mitjà del qual els actors d’una societat decideixen els seus objectius de convivència —fonamentals i conjunturals— i les maneres de coordinar-se per dur-los a terme: el sentit de direcció i la capacitat de direcció” (p. 90), constitueix, doncs, un nou àmbit conceptual i pràctic que va més enllà de l’enfocament “governamentalista” de la governabilitat. Es tracta, per tant, d’una perspectiva postgovernamental (no antigovernamental) que es preocupa per dues dimensions: la valorativa (teleològica), que al·ludeix al procés per mitjà del qual es defineix el futur social que es vol, i la factual (causal, tècnica), que al·ludeix al procés pel qual es defineix la divisió del treball i la distribució d’autoritat i responsabilitat entre els diferents agents socials, amb el propòsit que contribueixin amb els seus recursos, competències, especialitzacions, destreses, accions i productes a assolir els objectius socials desitjats (p. 91).

Des de la perspectiva de la governança, Luis F. Aguilar sosté que el procés directiu importa més que el subjecte o els subjectes directius, i la direcció més que el o els directors, en el sentit que el govern és un subjecte més i que el seu rang i la seva influència sobre els altres actors dependran de la història social. Així, en societats dèbils, proclius al desgovern, la governació segurament es portarà a cap de manera vertical, jerarquitzada i centralitzada; mentre que, en societats amb una àmplia diferenciació social i, per tant, amb independència i interdependència creixents dels diversos agents socials, el mode de governació serà més horitzontal, descentralitzat i associatiu, i haurà d’incorporar la deliberació dels ciutadans (o organitzacions privades i socials, nacionals o multinacionals) “sobre la naturalesa dels afers públics, sobre les accions que emprenen per atendre’ls i, sobretot, [haurà d’] incentivar-los perquè comprometin els seus recursos i els intercanviïn amb els altres actors socials i governamentals, ja que només d’aquesta manera s’aborden amb alguna probabilitat d’èxit els afers públics socialment importants” (p. 98). A part d’això, en el text queda clar que, en el context actual, particularment pel que fa al problema polític i administratiu públic, s’ha produït un desplaçament del subjecte del govern al procés de governar i/o a la qüestió de la capacitat o eficàcia directiva del govern.[1]

Avui assistim, argumenta Luis F. Aguilar, al pas d’un centre protagonista a un sistema de governació caracteritzat per la complexitat i el descentrament de la societat. Segons es desprèn de la lectura del llibre, la perspectiva que obre el concepte de governança és la que permet analitzar més bé els propòsits i les contribucions del que, en l’acadèmia i en l’àmbit professional del govern, s’ha anomenat nova gestió pública (NGP). Partint d’aquesta premissa, l’autor ofereix en el segon capítol la seva interpretació de les raons que expliquen el sorgiment de la NGP. Seguidament exposa de manera succinta els diversos desenvolupaments d’aquest moviment que van tenir lloc en la dècada de 1980 (Nova Zelanda, Regne Unit, Estats Units, Canadà) i les directrius i aportacions de reforma a Amèrica Llatina. Conclou el capítol amb una reflexió sobre els fonaments teòrics de la NGP, en concret sobre els teoremes del neoinstitucionalisme econòmic (relació entre principal i agent) i de les tecnologies (més que teoremes) del gerencialisme.

“Els fets de les reformes van precedir els conceptes, i les decisions de reforma dels governs van antecedir la teoria”, escriu Luis F. Aguilar (p. 144) quan es refereix als anys vuitanta, moment en el qual, tot i que no hi havia un consens sobre la bastimentada teòrica, es van començar a introduir importants reformes en l’administració pública dels països industrialitzats. Es parlava aleshores de “paradigma postburocràtic” (Barzelay, 1992), de “govern empresarial, emprenedor” (Osborne i Geabler, 1992), de “gerencialisme” (Pollit), de “govern per al mercat” (Self, 1993)... Tanmateix, va ser la nova gestió pública (New Public Management), expressió encunyada per Christopher Hood el 1989, la que més es va popularitzar per englobar els diversos canvis organitzatius, directius i operatius ocorreguts en el sector públic de molts països, essent la Gran Bretanya el cas empíric més emblemàtic d’aquesta onada de reformes.

Luis F. Aguilar entén que, fins ara, els estudiosos del tema (Ch. Hood, 1989; M. Barzelay, 1992; B. Guy Peters, 1996; P. Aucoin, 1995; Ch. Pollit i G. Bouckaert, 2000; D. Kettl, 2000; Christensen i Laegreid, 2001), en general, han construït i presentat marcs de referència, però no models de validesa i fiabilitat, sobre les variables o factors causals de les reformes (p. 152-158). Per aquest motiu, sense deixar d’analitzar les fortaleses i debilitats conceptuals de les contribucions dels autors esmentats, Aguilar ofereix la pròpia definició de les reformes de la gestió pública com “el canvi de les normes, les estructures organitzacionals i els patrons directius i operatius del govern, que pels seus propòsits, maneres o resultats s’orienta cap a formes postburocràtiques d’organització, direcció i operació, per tal d’elevar l’eficiència, la qualitat i la responsabilitat de l’acció pública” (p. 146).

A diferència de molts altres textos sobre NGP, a Gobernanza y gestión pública es recull el producte intel·lectual madur d’un autor que, per la seva reconeguda trajectòria acadèmica com a especialista en administració i polítiques públiques a Iberoamèrica, així com per la seva experiència professional en el govern i de consultoria administrativa en organitzacions públiques, ha tingut l’oportunitat de conèixer de prop l’abast i les limitacions de la formulació i posada en pràctica dels teoremes, recomanacions i tecnologies de la NGP, situació que el dota de més autoritat en la matèria. Segons el meu parer, el personal background (experiència personal i formació acadèmica) de Luis F. Aguilar queda àmpliament reflectit en un producte intel·lectual que s’ha escrit de forma sòbria, equilibrada i argumentativament convincent, allunyant-se del dramatisme conceptual, les defenses intransigents o l’eloqüència desbordada en què solen caure molts dels estudiosos d’aquests temes.

Des d’aquesta perspectiva, la NGP, per la seva defensa del principi de descentralització de la decisió, de l’atorgament de poder de decisió al poder públic, així com per la seva convicció de responsabilitzar aquest personal de la seva actuació i dels seus resultats (responsabilitat pública, legal i gerencial, com a qüestió central), constitueix en les circumstàncies actuals la condició de possibilitat i el marc de certesa (el millor incentiu) “per desencadenar el saber productiu dels administradors i aconseguir de manera eficient resultats de valor social” (p. 431).

La generació de valor social o valor públic als ciutadans i a la seva comunitat de convivència, per tant, ha de ser la raó de ser, d’existir i d’operar de l’administració pública. En la recerca d’aquest propòsit, la direcció estratègica i la gestió de la qualitat (impulsades en el marc de la NGP) constitueixen aportacions notables i prometedores per al millor funcionament del govern. D’això donen compte, de manera àmplia i ben articulada, els capítols tercer i quart, així com els dos annexos que tanquen el llibre. Precisament, aquesta part del llibre permetrà al lector (sia aquest membre de la comunitat acadèmica, del govern, del món de les consultories, o qualsevol altra persona iniciada en el tema) disposar d’una carta de navegació fiable per a la indagació i el coneixement de les raons, els supòsits, els desenvolupaments, els conceptes i els mètodes de l’estratègia i de la gestió de qualitat que van aparèixer inicialment en el terreny de les empreses i que, posteriorment, es van anar difonent i implantant —unes vegades amb èxit i d’altres de manera errònia o amb fracàs— en el govern.

[1] Després d’oferir la pròpia definició, Luis F. Aguilar, amb una extraordinària capacitat de síntesi i anàlisi, dóna compte de les diverses òptiques o desenvolupaments teòrics que es poden distingir en la ruta d’indagació i exploració del concepte de governança. Així, a la part final del primer capítol, apareixen els noms de F. Scharpf, R. Mayntz, F. X. Kauman, Pressman i Wildavsky, J. Pierre, Jan Kooiman, R. A. W. Rhodes, P. Hirst, Lester M. Salamon, Dirk Messner i Joan Prats, entre d’altres, així com les posicions d’organitzacions internacionals del Banc Mundial (BM), l’OCDE i l’ONU.