Managing Change in Local Governance (Gestionar el canvi en la governança local)
Un dels beneficis importants d¿un sistema descentralitzat és que és més receptiu. A banda de tenir més en compte els desitjos i les necessitats de les persones beneficiàries dels serveis, també és més eficient econòmicament, atès que l¿assignació de recursos es fa d¿acord amb les necessitats dels ciutadans. Els plans i els programes de desenvolupament no només es conceben, es planegen i es prioritzen a escala local, sinó que seria desitjable que els projectes es financessin i es gestionessin a la mateixa escala local per treure el millor dels recursos disponibles.
En el món actual, de canvis constants, els governs locals es troben cada cop sota més pressió per promoure el desenvolupament de les seves localitats i millorar la prestació dels serveis que ofereixen als ciutadans. Aquest canvi en la naturalesa de les responsabilitats i l¿abast de les activitats que duen a terme les autoritats locals s¿està produint tant als països desenvolupats com als països en via de desenvolupament. En molts països de la Commonwealth, la descentralització s¿ha centrat en el lideratge i en la capacitat dels governs locals per acomplir aquestes prioritats. En les nacions membres de la Commonwealth que tenen unes rendes baixes o mitjanes, aquesta pressió està molt vinculada a la nova agenda mundial per reduir la pobresa i per assolir els objectius de desenvolupament del mil·lenni de l¿ONU. En els països membres de la Commonwealth que tenen unes rendes elevades, la pressió prové de la necessitat d¿obtenir un rendiment més gran dels ingressos fiscals existents i de les transferències dels governs centrals. Actualment, els governs centrals de molts països cada cop descentralitzen més poders als governs regionals, provincials i/o locals perquè assumeixin més responsabilitat de les necessitats de desenvolupament en les seves circumscripcions. Aquesta pressió per adaptar-se al canvi, millorar l¿acompliment i prendre la iniciativa en els governs locals planteja, de manera similar a tots els països de la Commonwealth, nous reptes per als executius del sector públic i l¿alta direcció dels governs locals.
Aquest llibre, Managing Change in Local Governance, s¿adreça, sobretot, a funcionaris sènior dels governs locals i altres funcionaris sènior dels governs central i dels estats que estan preparats per liderar el canvi en els governs locals dels seus països. Els països que s¿hagin embarcat darrerament en la introducció de reformes de descentralització trobaran que aquest llibre és molt útil: tracta qüestions clau, fonamentals per gestionar el canvi a escala subnacional arran de les tendències globals emergents sobre governança.
La primera part del llibre té l¿objectiu d¿explicar els motius que porten la descentralització en l¿àmbit internacional. Richard Batley inicia l¿argumentació a partir d¿un seguit de preguntes bàsiques: Què és l¿estat? Què fa? Com ho fa? Descriu la història dels tres primers quarts del segle xx i considera que es tracta d¿un període en què els estats han tingut una clara autoritat dins de les seves fronteres, unes funcions adquirides que cada cop són més importants i que han tendit a acomplir-les pel seu compte. A les acaballes del segle xx i al principi del segle xxi, hi detecta una visió més porosa de l¿estat nació, unes funcions acomplertes de manera menys directa i més relació amb d¿altres actors. També tracta la qüestió de la modernització i l¿extensió de l¿estat en els països en via de desenvolupament i la crítica consegüent a les intervencions dels estats.
Batley ha plantejat algunes qüestions crítiques generals sobre l¿experiència d¿ajustar el paper de l¿estat en els països en via de desenvolupament. En primer lloc, parla del concepte de la ¿propietat¿. En els països desenvolupats, els governs podien ajustar les intervencions d¿acord amb determinats factors externs com ara les crisis fiscals, la globalització, etc., però, en canvi, tenien el mandat de
En el context de la nova gestió pública (New Public Management, NPM), Andrew Nickson en el seu article aclareix els canvis que la governança local ha experimentat al llarg de les dècades passades i de l¿NPM. Partint de la crisi econòmica de l¿estat dels anys vuitanta, explica com va començar a canviar la situació quan els estats van introduir reformes en les polítiques econòmiques per tal d¿afrontar la crisi del deute i el repte de la reestructuració global. En relació amb el programa d¿ajustament estructural (Structural Adjustment Programme, SAP), planteja que la retirada de l¿estat, fomentada pels programes d¿adaptació estructural, ha dut l¿Administració pública a acomplir terme noves tasques que són tècnicament més complexes i políticament més sensibles que no pas les anteriors. Això requereix un canvi radical en les estructures organitzatives centrals de l¿Administració pública com en les escales més baixes, així com un canvi en les aptituds i les actituds del funcionariat.
Tot establint paral·lelismes entre els factors interns i externs a l¿hora d¿impulsar un procés de reforma, Nickson assenyala que és incorrecte suposar que només són les pressions externes les que lideren el canvi organitzacional al govern. Els factors interns també són importants ¿de fet, la pressió externa no acostuma a sortir-se¿n tret que hi hagi una forta coalició interna per a
Al seu article, Nick Devas destaca que la democratització i els conflictes regionals han reduït el paper del Govern central. Tracta a bastament les qüestions clau i els reptes que han sorgit en les experiències internacionals recents en reformes de descentralització. Ha identificat sis aspectes clau que podrien fer perillar els beneficis de la descentralització si no s¿aborden. Aquests reptes són:
1. Quin hauria de ser el primer nivell de descentralització, quants nivells hi hauria d¿haver i quina és la dimensió òptima per als governs locals?
2. Quina estructura de govern local és més adequada per afavorir el control democràtic local i la responsabilitat?
3. Quina és la millor manera per ampliar la participació de la ciutadania i implicar la societat civil?
4. Com s¿haurien de finançar els governs locals?
5. Com s¿haurien d¿estructurar les relacions entre el govern central i els locals per fomentar les bones pràctiques en l¿àmbit local?
6. La descentralització és efectiva a l¿hora de millorar l¿oferta de serveis, reduir la pobresa i la desigualtat, i frenar la corrupció?
Segona part del llibre. L¿agenda per al canvi en la governança local també tracta de les necessitats organitzacionals essencials per dur a terme les reformes de descentralització, com la gestió de l¿acompliment i els indicadors d¿acompliment en l¿àmbit local, les comunicacions, etc. Cohen i Peterson (1999:167) afirmen que, en les etapes inicials de les reformes del govern local, el lideratge en l¿àmbit nacional és essencial no només per dur a terme les reformes de manera uniforme arreu del país, sinó també per posar les bases d¿altres rols relacionats amb aquestes tasques, com el finançament i la regulació.
En el món desenvolupat, l¿excel·lència en la prestació de serveis públics és una prioritat per a gairebé tots els governs i la majoria d¿aquests països han passat de l¿orientació tradicional a l¿input a l¿orientació a l¿output i a les mesures d¿acompliment. Katarina Dienerova i Munawwar Alam Alam, en el seu article sobre la gestió de l¿acompliment i els indicadors de l¿acompliment, han resumit els passos que un govern local hauria de tenir en compte a l¿hora d¿aplicar un sistema de mesurament de l¿acompliment. Com que encara és força complicat trobar un país en via de desenvolupament que mesuri de manera efectiva l¿acompliment i n¿utilitzi els resultats per millorar les polítiques públiques i l¿actuació (Reid, 2000), els autors s¿han basat en les experiències dels països desenvolupats. Amb l¿objectiu que el lector es faci una idea d¿aquests indicadors, s¿adjunten a l¿annex 1 els indicadors d¿acompliment amb més valor (Best Value Performance Indicators, BVPI) del sector de l¿educació als governs locals del Regne Unit.
El desenvolupament de les estratègies de comunicació i les relacions públiques en el govern local també és un prerequisit important per a un procés de reforma suau i coordinat. L¿article de Katarina Dienerova proporciona un punt de vista pràctic d¿una estratègia de comunicació efectiva a escala subnacional. Dienerova assenyala que la comunicació amb la comunitat oberta, oportuna i precisa hauria de formar part de totes les operacions del govern local. La comunicació efectiva és especialment important durant els processos de reforma i de descentralització.
La tercera part del llibre conté alguns estudis de casos. L¿article de John Burke parla de com els programes de mesurament de l¿acompliment municipal a la província d¿Ontario (Canadà) han enfortit la responsabilització pública sol·licitant que la informació clau de l¿acompliment es faci pública. L¿article de Burke, juntament amb el capítol 4, proporciona una visió general sobre la gestió de l¿acompliment en els governs locals dels països desenvolupats.
Si bé la descentralització de les funcions del govern ha estat una qüestió cabdal tant en les economies en via de desenvolupament com en les de transició, com també en una gran part del món desenvolupat, també hi ha hagut un canvi significatiu des de la provisió directa de serveis per part del govern cap a plantejaments més indirectes en col·laboració amb el sector privat, les ONG i les organitzacions de la societat.
John Wilkins, en l¿estudi d¿un cas sobre la prestació d¿un servei alternatiu, explica com i per què la província de Manitoba (Canadà) va permetre que hi hagués a les ciutats agències especials d¿explotació (special operating agencies, SOA) com a formes alternatives de prestació de serveis. Aquest article també subratlla les estratègies adoptades a l¿hora d¿utilitzar les SOA com a formes alternatives de prestació alhora que destaca les necessitats d¿una relació de treball positiva entre els governs locals i provincials en la reforma del sector públic.
Al capítol 8, Andrew Nickson presenta l¿estudi d¿un cas de partenariat publicoprivat (public private partnership, PPP) a escala local en el sector del subministrament municipal d¿aigua. Nickson ha identificat un nombre d¿àrees, en el marc del PPP, on cal crear la capacitat per millorar el rol del govern local per fomentar els elements d¿ajuda als pobres.
Darrerament, hi ha diversos països de la Commonwealth que han introduït reformes als governs locals com ara les illes Fiji, el Pakistan, Sierra Leone, Lesotho, etc. L¿estudi del cas del Pakistan (capítol 9) conclou que cal un centre fort per a una descentralització efectiva. Mentre que la reforma és un procés en desenvolupament per a la millora de l¿Administració pública, limitar-se a assignar més responsabilitats als governs subnacionals no es transforma en la prestació de servei. Això depèn de les reestructuracions polítiques, administratives i fiscals.
Si bé no hi ha cap dubte que els governs locals se centren primer en les necessitats de les seves realitats locals, cada cop juguen un paper més important en l¿escenari internacional. Aquesta qüestió
Ras i curt, el llibre reflecteix algunes qüestions relacionades amb la gestió del canvi a la governança local arran de les reformes del govern. No pretén ser exhaustiu. El factor essencial és l¿equilibri entre la centralització i la descentralització (Polidano, 2006). A més, no hi ha dues comunitats iguals, per molt pròximes que estiguin. Per tant, és probable que els governs locals i els països tinguin respostes diferents a la qüestió de l¿equilibri.
Aquest llibre l¿ha publicat la Governance and Institutional Development Division (GIDD) de la Secretaria de la Commonwealth, en col·laboració amb la University of Birmingham (Regne Unit). La GIDD té la responsabilitat que li confereix el mandat de la Secretaria per al desenvolupament del sector públic. La seva tasca consisteix a cobrir tot l¿àmbit de l¿Administració pública. La filosofia de la GIDD és que, malgrat que els símbols d¿una societat que rutlla són visibles, les estructures que la sostenen estan ocultes. Aquestes estructures són: una governança forta i honesta, una sòlida gestió i una cultura dirigida per les aptituds. La GIDD ajuda els països membres en el desenvolupament i el suport d¿aquestes institucions i en la millora de les vides de les persones.
Per obtenir més informació sobre la tasca que duu a terme la Commonwealth en l¿àmbit subnacional o obtenir exemplars d¿aquest llibre, cal que envieu un correu electrònic a: <m.alam@commonwealth.int>
Munawwar Alam Alam és assessor en govern subnacional i Administració a la Governance and Institutional Development Division de la Secretaria de la Commonwealth.
Andrew Nickson és professor adjunt de Gestió Pública i Desenvolupament Llatinoamericà del Departament de Desenvolupament Internacional de la University of Birmingham.
Referències
Cohen, J. M.; Peterson, S. B. (1999) Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries.
Reid, G. (2000) Service Standards and Performance Measurement.
És obligatori estar registrat per comentar.
Fes clic aquí per registrar-te i rebre la nostra newsletter.
Fes clic aquí per accedir.