El Banc Europeu d'Inversions (BEI) ha encarregat una revisió de les col·laboracions publicoprivades (PPP) en el marc del Mecanisme d'Inversió i Cooperació de la Regió Euromediterrània (FEMIP),1que inclou Algèria, Egipte, Israel, Jordània, el Líban, el Marroc, Síria,2 Tunísia i la riba occidental com a socis mediterranis. L'estudi ha estat finançat amb el Fons Fiduciari del FEMIP.

L'informe ofereix una visió amb profunditat dels marcs financer, legal, regulador, contractual i institucional dels PPP dels països socis mediterranis (MPC) i compara diferents experiències de PPP de la regió amb cinc països de referència (Anglaterra, França, Mèxic, Polònia i Sud-àfrica), seleccionats per les seves bones pràctiques i per les lliçons que n'han après. L'objectiu de l'estudi és oferir una sèrie de recomanacions concretes i pràctiques per tal d'aconseguir PPP d'èxit a la regió. La premissa és que els PPP poden contribuir a produir un ampli ventall de projectes viables d'infraestructures i incrementar l'eficàcia en la prestació dels serveis públics.

Els PPP considerats a l'estudi són finançats per projectes...

A l'efecte d'aquest informe, un PPP és un projecte col·laboració entre el sector públic i el privat que té per objecte establir un acord contractual a llarg termini (de 25 anys de durada o més) per al disseny, la construcció, el finançament, l'explotació i el manteniment d'una infraestructura. Es tracta d'iniciatives que es financen per projectes, és a dir, en què els prestadors assumeixen el risc del projecte i es preocupen sobretot pels fluxos de caixa que aquest genera i per les garanties respecte dels actius i els comptes a cobrar, més que confiar principalment en la solvència dels patrocinadors privats per assegurar-se el reemborsament del préstec.

...per la disciplina que confereixen a la iniciativa.

Un avantatge substancial dels PPP ben estructurats i finançats per projectes és que els prestadors s'impliquen molt en el projecte (normalment, en cobreixen prop del 70 % dels costos d'inversió), s'asseguren que es compleixen totes les condicions perquè el projecte es pugui construir en els terminis i dins de pressupost, i que es pugui explotar d'acord amb les especificacions pactades. Una estructura financera típica de projecte, amb la delimitació de l'empresa del projecte (instrument per a fins especials o special-purpose vehicle, SPV), un sòlid marc contractual i un paquet robust de garanties incentiven totes les parts essencials del procés a mantenir la disciplina amb vista a poder implementar-lo amb èxit. Tanmateix, per a això s'han de satisfer una sèrie de condicions i els PPP no són una fórmula adequada a tots els projectes. És bàsic seleccionar els projectes acuradament i executar-los en un marc legal, regulador i financer apropiat i ben entès.

Es requereixen unes condicions macroeconòmiques i polítiques d'estabilitat.

Els alts índexs de creixement real del PIB i la millora de la disciplina fiscal en molts MPC han permès accedir a més finançament per a les inversions en infraestructures amb els anys. Tanmateix, l'agitació política actual i la deterioració consegüent dels fonaments econòmics en alguns països han alentit o han interromput molts programes de PPP, excepte als MPC més estables (com Jordània, el Marroc i Israel). Així doncs, el nombre de PPP amb finançament per projectes és relativament limitat a la regió.

Els PPP desafien el marc institucional...

Una característica comuna a tots els països és que els PPP plantegen noves exigències als servidors públics, ja que requereixen unes habilitats determinades per determinar i fer el seguiment delsoutputs, per entendre les complexes estructures financeres i calcular els riscos de la manera més eficient possible. La majoria dels MPC guanyarien més capacitat i obtindrien més recursos per a les autoritats contractants i els ministeris competents, per exemple amb la creació d'unitats de PPP, com també si hi hagués més coordinació institucional i els projectes es preparessin millor (p. ex., si es fessin millors estudis de viabilitat, d'anàlisi del risc, de planificació i de pressupostos). L'element clau per desenvolupar un programa creïble de PPP és, a banda de la voluntat política, començar amb una sèrie de projectes d'un volum raonable (entre 50 i 250 milions d'euros per projecte) i de poca complexitat. També és important garantir-ne una comunicació eficaç al gran públic ¿aquest és sempre un repte bàsic per als PPP (p. ex., perquè els PPP fàcilment poden ser mal interpretats pel gran públic com a privatitzacions).

... i la contractació.

Un factor clau d'èxit és el grau de competència oberta i transparent en la fase de licitació, perquè en aquesta fase és quan el sector privat ofereix les millors condicions, per tal de fer-se amb el contracte. Sobretot als nous mercats, és important definir clarament els criteris de selecció, amb vista a fer un esborrany exhaustiu del contracte de PPP a llarg termini (que especifiqui els termes principals de l'acord i la distribució del risc) i adjudicar els projectes de forma transparent. Els aclariments que el sector públic faci durant aquesta fase s'han de facilitar a tots els licitadors alhora. I és essencial garantir la credibilitat del sector públic (p. ex., no autoritzant modificacions substancials en els termes dels contractes de PPP un cop adjudicats).

Sovint, caldrà fer canvis legals i de regulació...

La majoria dels països que han desenvolupat amb èxit programes de PPP, si no tots, han adaptat les seves lleis i legislacions per fer-los possibles. Un marc legal ben dissenyat per als PPP ha de garantir procediments de contractació transparents, la protecció dels drets dels sector públic i privat, i establir unes directrius clares per a la implementació dels projectes. Naturalment, això es pot assolir sense una 'llei reguladora dels PPP'; tanmateix, en la fase relativament inicial en què es troba el procés de PPP a la majoria dels MPC, la promulgació d'una llei sobre els PPP pot demostrar un compromís polític i contribuir a aclarir-ne el marc legal. Aquest marc legal hauria d'incloure: la capacitat del SPV de proporcionar una garantia efectiva sobre els actius, les participacions i els fluxos d'ingressos; uns drets d'intervenció adequats per als prestadors (p. ex., per poder substituir un operador que tingui un rendiment manifestament molt baix); la garantia de pagament d'una compensació adequada en cas de rescissió; observar absolutament els drets de les parts contractants i complir-los, i establir un fòrum imparcial per a la resolució de disputes (p. ex., un arbitratge internacional).

...l'assignació del risc s'haurà d'ajustar als millors estàndards del mercat...

Un sòlid marc contractual ha d'assignar cada risc a la part que tingui més capacitat de gestionar-lo. La distribució del risc que es reflectís en un contracte de PPP a llarg termini hauria de ser solidària (back-to-back) en els altres contractes principals ¿especialment, en els contractes de construcció i d'explotació¿, per tal de delimitar adequadament el SPV.

Els PPP que es basen en la disponibilitat són molt habituals a la regió, en els quals el sector públic paga pel servei o l'output d'acord amb uns criteris pactats abans del contracte de PPP. En aquest escenari, el sector privat assumeix els riscos de construcció i explotació, a més del risc de crèdit del sector públic; per tant, és bàsic trobar un executor solvent. El sector públic assumeix el risc de la demanda, el canvi de la legislació que afecta el projecte i alguns riscos financers relacionats amb la indexació (riscos d'inflació i de tipus de canvi). Aquest últim reflecteix el poc pes dels sectors bancaris de molts MPC i les seves possibilitats limitades de swap. En els casos de força major que queden fora del control de les parts, els riscos són compartits entre el sector públic i el privat (el risc polític normalment és a part de la força major). Els casos d'incompliment del contracte de PPP obliguen a pagar les quantitats estipulades per a la rescissió, les quals variaran en funció del motiu d'incompliment. A banda dels termes contractuals, la disponibilitat d'una assegurança de les condicions comercials és un requisit bàsic per garantir un mercat actiu de PPP. Finalment, és fonamental que es garanteixi un bon servei d'enginyeria, subministrament i construcció (EPC), per una constructora solvent.

...i el marc inversor global ha de ser favorable.

Una altra qüestió clau que cal considerar a l'hora d'avaluar l'atractiu d'un país per subscriure un PPP és la facilitat, en general, de fer-hi negocis i la seva capacitat d'atreure les inversions estrangeres (FDI). Això inclou, per exemple, el sistema tributari del país o la capacitat dels patrocinadors estrangers de repatriar els dividends. Entre els MPC, els països amb menys restriccions a les FDI són avui el Marroc, Jordània i Israel. Pel que fa a la disponibilitat de finançament, la majoria dels MPC mostren una capacitat limitada interna per concedir préstecs a llarg termini en la moneda local, de manera que caldrà finançament internacional. Les institucions financeres internacionals (IFI) i les agències de crèdit a l'exportació (ECA) juguen un paper essencial com a catalitzadores per atreure més finançament.

És bàsic seleccionar acuradament els possibles projectes de PPP.

En definitiva, és bo destacar que no tots els projectes poden ser objecte d'un PPP. Si els costos estructurals són molt alts (p. ex., els costos d'assessorament i els marges de risc), un PPP pot acabar costant més al sector públic que d'altres estructures financeres, si no es planifica bé. Tanmateix, els PPP ben estructurats poden aportar substanciosos beneficis en rendibilitat a llarg termini, qualitat de les infraestructures i transferència de know-how.

La clau per reeixir en els projectes de PPP és arribar a un acord de col·laboració en què tant el sector públic com el privat reconeguin que comparteixen interessos. Els projectes ben dissenyats i integrals que formen part d'una estratègia més àmplia de país, amb una contractació transparent i competitiva i una assignació equilibrada del risc dels contractes, són crucials per a l'èxit de qualsevol programa de PPP.

Sobre el FEMIP

En el marc de la Política Europea de Veïnatge, el FEMIP agrupa els diversos serveis que proporciona el Banc Europeu d'Inversions per donar suport al desenvolupament econòmic d'Algèria, Egipte, Israel, Jordània, el Líban, el Marroc, Palestina i Tunísia com a països socis mediterranis. Les operacions del BEI a Síria han estat suspeses provisionalment. El FEMIP, operatiu des de 2002, ha aportat un finançament superior als 14 bilions d'euros en actuacions als sectors públic i privat.

1 Aquest estudi es va assignar al consorci de consultoria integrat per Pinsent Masons (direcció, assessors legals), Salans (assessors legals), Mazars (assessors financers) i Mott MacDonald (assessors tècnics), i ha estat dirigit pels departaments d'operacions del FEMIP, amb contribucions del Centre Europeu Expert en Col·laboració Publicoprivada (EPEC). El text íntegre de l'informe es pot consultar a: <http://www.eib.org/infocentre/publications/all/femip-study-on-ppp-legal-and-financial-frameworks-in-the-mediterranean-partner-countries.htm>. La segona fase de l'estudi inclou serveis d'assessoria per a la legislació marroquina en matèria de PPP i l'anàlisi d'un projecte del sector de l'aigua a Jordània, el 'Wadi Al Arab Water Sector PPP'.