Progressos i límits del màrqueting del sector públic

El màrqueting s’entén, en general, de dues formes distintes però complementàries. El seu primer significat i el més ampli (per exemple, Kotler i Dubois, 2004) fa referència a la funció de màrqueting i fa èmfasi en les idees d’intercanvi i relació entre una organització i les persones o grups que intenten satisfer les seves necessitats. El segon significat, que és el més habitual (Bennett, 1995; Meffert, 2000), se centra en les implicacions de gestió en especificar les tasques que una organització ha de dur a terme per tal de garantir l’èxit a llarg termini dels seus grups objectiu. Si bé el màrqueting ha tingut un lloc destacat entre les ciències de la gestió, el màrqueting del sector públic continua essent un tema poc desenvolupat. Hi ha tres motius que expliquen la manca d’interès i d’articles sobre aquest tema.

En primer lloc, les organitzacions públiques encara estan molt influïdes per les ciències administratives i l’aplicació dels principis burocràtics (Weber, 1922) com l’estandardització i el manteniment d’una relació impersonal entre el sector públic i el ciutadà. Els defensors d’aquest enfocament consideren que el màrqueting té poc interès, atesa la manca d’orientació comercial en el sector públic (la llei determina l’abast de la intervenció de les organitzacions públiques). A més, les contribucions més importants sobre aquest tema (Lovelock i Weinberg, 1989; Hermel i Romagni, 1990; Bean i Hussey, 1997; Chapman i Theo, 1998) s’han limitat bàsicament a utilitzar models i instruments de màrqueting en determinats camps dins del sector públic (salut, educació, etc.), sense estudiar realment les característiques d’aquest sector. Els treballs esmentats tendeixen a considerar aquests instruments com a universals i el seu ús exclusiu com una funció del sector en qüestió (sector privat, sector públic i sector no lucratiu). Finalment, si bé la nova gestió pública (Osborne i Gaebler, 1992) ha proporcionat la base d’un possible ús del màrqueting en el sector públic (tenint en compte les necessitats dels usuaris, fent anàlisis de satisfacció, definint i gestionant la prestació del servei, etc.), l’èxit relatiu de les reformes en la gestió de les administracions públiques (Ritz, 2003) no ha provocat l’aparició d’un marc teòric que permeti fer reflexions més profundes sobre el tema. De fet, són relativament escasses les contribucions que tenen en compte tant les especificitats del sector públic com l’adaptació dels instruments de màrqueting a aquestes especificitats en el context actual de les administracions públiques (Graham, 1994; Butler i Collins, 1995, 2001).

Tanmateix, hi ha diversos motius per desenvolupar l’aplicació dels instruments de màrqueting en el sector públic:

• L’augment dels beneficis econòmics que gestiona el sector públic: la quota del sector públic en el PIB dels països industrialitzats s’ha incrementat notablement les darreres dècades i els estats gestionen directament o indirecta molts serveis amb aspectes econòmics equiparables als aspectes socials o polítics (electricitat, turisme, hospitals, telecomunicacions, cultura, etc.). Per a una empresa com la Swiss Post de Suïssa, per exemple, resulta apropiat distingir entre els serveis reservats (monopoli públic de les cartes de fins a 100 grams) i els serveis competitius (mercats oberts a la competència per al servei de paqueteria, els transports urgents, etc.).
• El desenvolupament de la lògica de la competència: una de les proposicions inherents en la nova gestió pública és la implementació de la competència en els serveis públics (competència entre els serveis d’atenció mèdica infantil, competència entre els fons per desocupació, competència entre les organitzacions que fan les inspeccions tècniques de vehicles, etc.). Aquesta implementació de la competència –que, de passada, és més formal que real– ha fet que les organitzacions implicades implementin instruments de màrqueting (gamma de serveis, pla de comunicacions, anàlisi de la satisfacció del consumidor, etc.).
• El desenvolupament de les necessitats individuals (Spanou, 2003) i la tendència al consum de serveis públics: les persones cada vegada exigeixen més a les organitzacions públiques que responguin ràpidament i de forma adaptada a les seves necessitats particulars. A més, amb l’experiència adquirida en el consum de serveis, les persones s’acostumen a comparar la qualitat dels serveis (recepció, velocitat, fiabilitat, etc.). Aquestes tendències socials exigeixen que les organitzacions públiques coneguin més de prop les necessitats de les persones i tinguin en compte aquestes necessitats a l’hora de definir i prestar els seus serveis.

Encara que aquests factors haurien de fer que les administracions públiques incrementessin l’ús de les seves eines de màrqueting; en canvi, nosaltres trobem que altres factors limiten considerablement aquest augment. En primer lloc, les activitats burocràtiques es basen en la legitimitat democràtica i en la llei, no en la satisfacció dels receptors dels serveis, i menys encara en el benefici. A més, i això s’oblida sovint, els governs tenen altres feines, més enllà de limitar-se a proporcionar serveis públics (tasques de regulació, de control i de coerció, etc.). Finalment, es apropiat que alguns serveis públics operin fora del mercat, cosa que tendeix a restringir algunes de les consideracions més usuals en màrqueting.

Àrees d’intervenció del màrqueting en el sector públic

Els serveis que el sector públic presta no conformen una unitat homogènia. La naturalesa del servei (salut, educació, policia, infraestructures, etc.), la forma d’intervenció (implicació directa, delegació a una altra autoritat, etc.), el sistema de conducta (conducta “política”, gestió autònoma, marc legal específic, etc.) i l’entorn de les organitzacions públiques (situació de l’autoritat, monopoli públic, competència controlada, regulada o il·limitada) són molt variats. Estudiar aquests serveis i les activitats de les organitzacions des de la perspectiva del màrqueting requereix establir uns criteris clars que facilitin estudiar fins a quin punt i com es poden aplicar els instruments de màrqueting a una àrea determinada del sector públic.

a)      La coerció: un criteri restrictiu

Els àmbits dels quals els instruments de màrqueting queden completament o àmpliament exclosos són aquells en què l’organització pública pot exercir una coerció en l’execució de les seves obligacions públiques. Prenem, per exemple, les tasques relacionades amb l’administració de la justícia. La majoria de les obligacions són especificades per la llei (codis de procediment), i l’organització (jutges, tribunals) pot compel·lir les persones o les organitzacions a executar degudament les seves obligacions. Però quan una organització o els seus membres recorren a la coerció, els drets i les responsabilitats de les parts estan molt codificades (absència total d’una situació de mercat, cap llibertat en el disseny dels serveis, accés al servei definit per llei, relacions entre les parts determinades per la llei, formes prescrites d’organització, etc.). Les organitzacions que s’hi veuen afectades (policia, justícia, autoritats fiscals, etc.) l’única eina autònoma de què disposen és la comunicació (claredat i velocitat en la transmissió de la informació, relacions públiques per millorar la reputació de l’organització, transparència en els procediments, etc.). Cal assenyalar que fins i tot aquesta autonomia en la transmissió de la informació està limitada per la protecció de la personalitat i la confidencialitat d’alguns procediments.

No es pot aplicar un autèntic concepte de màrqueting en els àmbits en què l’organització pública pugui exercir la coerció, com tampoc en aquells l’acció dels quals està àmpliament codificada per la llei, a causa de la manca quasi total d’autonomia en l’execució de les obligacions de l’organització.

b)      Possibles àmbits d’intervenció

Si bé alguns àmbits queden pràcticament exclosos, altres –i n’hi ha molts– es poden beneficiar de la intervenció de màrqueting. Tanmateix, no s’han de considerar col·lectivament, ja que tant les eines que es poden utilitzar com els avantatges que ofereixen són molt diferents. Per elaborar una tipologia d’aquests àmbits, es proposen dos criteris: un criteri està relacionat amb els serveis proposats i l’altre, amb els receptors d’aquests serveis.

La possibilitat d’introduir una política de diferenciació en les ofertes del servei públic. En general, les organitzacions públiques estan obligades a aplicar el principi d’igual tracte i no poden fer diferències en les seves ofertes de servei (pel que fa al propi servei, al seu preu o accés). Tanmateix, amb el desenvolupament de les activitats de l’Estat i l’increment de les exigències dels ciutadans o dels receptors dels serveis, observem que les organitzacions públiques són invitades o obligades cada vegada més a introduir elements de diferenciació en les seves ofertes:

• Diferenciació en les ofertes de serveis: els instituts administrats per l’Estat han d’adaptar les seves ofertes de formació, desenvolupar un perfil específic, oferir formació continuada d’acord amb les lleis del mercat, etc.
• Diferenciació en el nivell de preus: les empreses de transport públic proposen sistemes de tarifació molt complexos d’acord amb criteris sociodemogràfics (joves, famílies, persones a l’atur o jubilades, etc.), la intensitat d’ús, o fins i tot el moment en què s’utilitza el servei (servei nocturn, de cap de setmana, etc.).
• Diferenciació en l’accés al servei: els darrers anys, les autoritats fiscals han desenvolupat una gran varietat d’alternatives per emplenar la declaració de la renda (imprès escrit tradicional, software, devolucions en línia, etc.).

La implicació del receptor del servei. La implicació (Kapferer i Laurent, 1985) és un criteri que s’utilitza sovint en màrqueting i, particularment, en comunicació. Correspon al grau de compromís d’una persona (o una organització) en el procés de compra i/o consum. Si la compra o el consum implica un risc important per al beneficiari (risc financer, social o personal), la persona tendirà a implicar-se més en el procés de presa de decisions o en el procés de consum (recerca activa i anàlisi de la informació, negociació, etc.). Quan una persona vol obtenir un permís de construcció, cercarà la informació o pagarà un tercer (arquitecte, advocat) per assegurar-se que se segueixen els procediments correctes. En canvi, si els riscos són limitats o inexistents, tendirà a reduir el nivell d’implicació a un mínim (comportament rutinitzat). És el cas de la recollida d’escombraries: la gent vol saber quan i com es farà la recollida, i hi responen amb un comportament rutinitzat. En general, doncs, es distingeix entre situacions d’alta i de baixa implicació (Rossiter, Percy i Donovan, 1991).

La combinació d’aquests dos criteris permet establir una tipologia d’àrees en les quals es pot aplicar el màrqueting en el sector públic (v. figura 1).

Figura 1: Tipologia d’àmbits en la intervenció del màrqueting

El primer cas que es considera és el de l’organització pública que no té cap possibilitat de diferenciar la seva oferta de servei i en què la implicació del receptor és mínima. En aquest cas, les activitats de màrqueting es limiten a proporcionar informació clara i transparent i a desenvolupar els procediments més simples possibles. N’és un exemple la renovació d’un passaport o un document d’identitat. Les autoritats no poden diferenciar aquest servei (la tarifa és la mateixa per a tothom) i l’interès dels ciutadans és mol limitat. Volen tenir una informació clara del procés, el temps d’espera, el preu, i, sobretot, poder rebre aquest servei de la forma més simple possible.

El segon cas també suposa un nivell baix d’implicació per part del receptor però ofereix a l’organització pública més possibilitats de diferenciació del servei. Com a part del servei de recollida de les escombraries a domicili, algunes autoritats locals han desenvolupat els seus propis serveis (recollida sistemàtica un dia a la setmana i a petició telefònica, informació sobre la recollida per SMS, etc.) a fi que els residents puguin llençar les escombraries de la forma més fàcil i ràpida possible.

En una tercera situació, la implicació dels receptors és més gran, però, en canvi, l’organització no pot diferenciar l’oferta. És el caso dels serveis d’emergència com el dels bombers. La reputació d’aquesta organització i la seva capacitat per prestar el servei tal com d’espera han d’ocupar el centre de les seves accions de màrqueting.

També s’ha de considerar un quart i darrer cas, en què l’organització pública pot diferenciar l’oferta segons els receptors i aquests estan altament implicats en el procés de prestació del servei. L’exemple que s’esmenta habitualment en la literatura sobre màrqueting públic és el de la promoció de determinats indrets (un país, una regió o una ciutat) per raons econòmiques o turístiques (Kotler, Haider, Rein, 1993; Ashworth, 2006). Una empresa que s’ha d’establir en una nova regió cercarà d’obtenir-ne una gran quantitat d’informació, intentarà atiar la competència econòmica entre regions, etc., mentre les regions desenvoluparan conceptes de màrqueting molt elaborats per intentar convèncer l’empresa que s’instal·li a la seva regió.

Aplicació dels instruments de màrqueting al sector públic

Si analitzem les tipologies principals dels instruments de màrqueting (Borden, 1964; Kühn, 1989), observem que tant la seva estructura com determinats instruments no són aplicables al sector públic. Per exemple, en el màrqueting tradicional, el preu és un element molt important. Al sector públic, en canvi, el preu (la tarifa, la taxa) no sempre és el resultat d’una interacció entre l’oferta i la demanda, i l’organització pública té poca flexibilitat a l’hora de fixar-lo, perquè el preu gairebé sempre l’estableix en ferm una institució política (el parlament, el govern). Tanmateix, d’altres instruments poden contribuir a millorar la qualitat del servei públic. Vegem-ne alguns.

Anàlisi i disseny de serveis. Les organitzacions públiques defineixen els seus serveis d’acord amb la legislació. Tanmateix, sovint la llei ofereix una descripció molt àmplia dels serveis, i és important que l’organització pública identifiqui els diversos aspectes del servei. En màrqueting, un servei no es limita als seus aspectes visibles, sinó que inclou la suma de tots els aspectes que el beneficiari considera importants. Per exemple, el servei de proporcionar un passaport no es limita al document en si. Alguns aspectes secundaris del servei són la informació sobre el procés, la velocitat en la prestació, la possibilitat de fer la transacció per via electrònica o per correu, les hores d’atenció al públic, el cost, les opcions de pagament (targetes de dèbit o de crèdit, etc.), la possibilitat de fer-se una fotografia que compleixi amb els requisits, etc., i sobre aquests aspectes l’organització permet sovint una gran flexibilitat. Sovint, els beneficiaris pensen més en aquests aspectes secundaris que en el benefici legal en si (el passaport). A més, en dissenyar i analitzar aquests serveis, l’organització en pot justificar millor el cost i incrementar la transparència de l’activitat del govern.

Distribució o accés als serveis públics. Sovint, la llei tampoc no diu res sobre l’accés als serveis públics i correspon novament a les organitzacions determinar les condicions d’aquest accés. Amb l’increment de la mobilitat personal, la determinació de les necessitats i els nous mitjans electrònics de gestionar i prestar serveis (administració electrònica), les organitzacions públiques poden incrementar i millorar l’accés als serveis públics (por exemple, el concepte de creació d’empreses que ofereixen tots els serveis sota un mateix sostre).

Comunicació. En general, les organitzacions públiques pateixen una falta de comunicació. Hi ha molts motius per millorar i incrementar les seves activitats de comunicació. En primer lloc, la comunicació és vista cada vegada més com un deure públic que els governs i les administracions públiques han de satisfer. De fet, estan legalment habilitades per notificar i explicar les seves decisions, per defensar els seus valors essencials, etc. A més, l’acció pública ha d’estar legitimada. Atès que la quantitat de responsabilitats confiades al sector públic s’ha incrementat considerablement els darrers trenta anys, les organitzacions es veuen obligades a justificar cada vegada més la seva missió i els seus beneficis davant dels representants elegits i dels ciutadans. Finalment, les restriccions pressupostàries creixents obliguen les organitzacions públiques a incrementar les activitats de comunicació si volen evitar importants retallades pressupostàries, o àdhuc augmentar els pressupostos.

Per incrementar les activitats de comunicació, les organitzacions públiques han d’aclarir els seus actes de comunicació, fer un ús adequat dels instruments i dels mitjans de comunicació, i planificar eficaçment les tasques corresponents.

Conclusió

Atesa la naturalesa de les tasques confiades a les organitzacions públiques, una aplicació indiferenciada de les eines de màrqueting provoca sovint malentesos entre les autoritats polítiques i les parts que intervenen en l’acció pública. Tanmateix, amb l’increment de les tasques assumides pel sector públic i les exigències més grans dels beneficiaris, la majoria de les organitzacions públiques es podrien beneficiar dels models i els instruments de màrqueting per augmentar l’eficàcia de les seves accions. Per fer-ho, és important estudiar les possibilitats de diferenciar tots o part dels serveis que s’ofereixen i analitzar fins a quin punt els receptors dels serveis o els ciutadans en general se senten implicats en la seva relació amb el govern. A partir d’aquests resultats, és possible emprar determinats instruments de màrqueting que es poden adaptar a les necessitats del sector públic. El màrqueting no ha de ser un tema tabú en el sector públic, però és essencial comprendre bé els mecanismes polítics i les característiques del sector públic per fer una aplicació intel·ligent dels ensenyaments del màrqueting.

Martial Pasquier és professor de Gestió Pública i Màrqueting Públic a l’Institut de Hautes Études en Administration Publique (IDHEAP) (Escola Superior d’Administració Pública de Suïssa).

Bibliografia

Ashworth, Gregory (2006): Place Marketing. Marketing in the Planning and Management of Places. Londres: Routledge.

Bean, Jennifer; Hussey, Lascelles (1997): Marketing Public Sector Services. Londres: HB Publications.

Bennett, Peter D. (1995): Dictionary of Marketing Terms. Chicago: American Marketing Association.

Borden, Neil H. (1964): “The Concept of the Marketing-Mix”. Journal of Advertising Research, 4, p. 2-7.

Butler, Patrick; Collins, N. (1995): “Marketing Public Sector Services. Concepts and Characteristics”. Journal of Marketing Management, 11, p. 83-96.

Butler, Patrick; Collins, N. (2001): “On the Convergence of Political Marketing and Public Sector Marketing. Globalization and Equity”. A: