Més exemples de partenariats publicoprivats d’Austràlia: n’acabarem aprenent?
Globalment, es considera que Austràlia té en vigor un model de PPP en procés de maduració, amb una experiència particular en l’àmbit de la gestió de riscos i peatges. Tanmateix, una agència internacional d’avaluació estima que els PPP a Austràlia experimenten un descens d’un 7 %, una xifra lleugerament superior a la mitjana internacional. Si bé el desenvolupament d’infraestructures socials, culturals i econòmiques s’ha fet amb èxit utilitzant els PPP, també s’han produït alguns fracassos importants, cosa que indica que cal desenvolupar més el model de PPP.
Malgrat la bona reputació que té Austràlia en la gestió dels PPP, els darrers anys han sorgit problemes importants en el model de PPP en el desenvolupament de determinades infraestructures econòmiques, com ara vies de gran circulació i túnels de peatge. Tal com Chung (2008) destaca, qüestions com el dret de fer efectiu el pagament i de pagar al principi han generat problemes en el projecte del Cross City Tunnel de Sydney, però també es van evidenciar altres qüestions. Entre aquestes es poden esmentar, sense pretensió de ser exhaustius, una retòrica enganyosa, una governança problemàtica i unes metodologies errònies de modelatge.
Partenariats: una retòrica enganyosa?
L’etiqueta PPP ha estat àmpliament utilitzada i acceptada a Austràlia i a escala internacional per referir-se als plans que impliquen els sectors públic i privat en el desenvolupament de les principals infraestructures econòmiques, socials i culturals. El terme partenariat implica una relació raonable d’igualtat entre el govern i els contractistes privats, en què s’espera que hi hagi un risc compartit, confiança mútua i responsabilitat. Tanmateix, en el cas de les principals infraestructures econòmiques, per posar-ne un exemple, aquests acords no acostumen a ser en absolut partenariats. Més aviat impliquen relacions d’organismes jeràrquics on la majoria del risc o tot es transfereix als agents privats del sector. Aquestes relacions poden adquirir la forma d’iniciatives finançades amb fons públics (publicly financed initiatives, PFI) (Regne Unit), o de projectes finançats amb fons públics (publicly financed projects, PFP) (Austràlia), on els governs actuen com a organisme principal i els partners privats són simplement els agents dels governs. Més encara, els governs, com en el cas de Nova Gal·les del Sud, poden tenir l’autoritat legítima per actuar unilateralment sempre que ho considerin escaient, tant si és en benefici dels actors privats i del projecte com si no.
En el cas del Cross City Tunnel de Sydney (Chung, 2008), com van assenyalar posteriorment diversos informes parlamentaris i del govern, es va produir una "gran controvèrsia", en què hi havia diferències irreconciliables sobre com s’havia de gestionar el període d’explotació disfuncional del túnel. Les disputes, en què es van proferir insults i llenguatge pejoratiu i indigne, majoritàriament per part del govern, van ser cobertes exhaustivament pels mitjans de comunicació. Sembla que els operadors privats van quedar totalment perplexos per l’actitud política del govern, “demonitzant" i "orfenitzant" el túnel (Greiner, 2007). Era el govern, al cap i a la fi, el qui en bona part havia creat unes condicions negatives, que va portar finalment al fracàs del projecte. Si bé el govern de Nova Gal·les del Sud tenia el suport de les agències d’avaluació global per no rescatar l’empresa privada que explotava el túnel, també se’ls va amonestar pel seu descarat comportament polític. Per tant, referir-se a aquests acords com a partenariats és resulta enganyós. La denominació d’aquests acords ha de ser menys retòrica, i més correcta tècnicament i jurídicament.
La governança del projecte: amics o enemics?
La perpetuació de l’etiqueta PPP probablement implica que entorn d’aquests acords hi ha unes relacions implícites dels actors públics i privats basades en la confiança o la bona voluntat. En certa manera, normalment hi haurà implícita alguna forma de contracte social en què s’espera que es compleixin determinades normes de comportament, encara que no estiguin definides. Majoritàriament, almenys en el context d’Austràlia (en la mesura del que es coneix, ja que hi ha molts contractes que no es fan públics), no es defineix en el contracte com s’han de comportar els actors.
Naturalment, el contracte legal del projecte ha d’indicar si es tracta d’un partenariat o d’una relació d’agència. Així mateix, s’hi ha de definir una gran varietat d’aspectes tècnics del projecte, especialment l’assignació de riscos i
En les darreres setmanes a Sydney, els mitjans de comunicació han assenyalat que Austràlia i, sobretot, Nova Gal·les del Sud s’estan guanyant la reputació de llocs en què el sector privat es millor que no s’impliqui en projectes amb el govern. Els darrers anys, s’han produït alguns fracassos espectaculars de projectes publicoprivats de gran inversió fins al punt que s’ha incoat un litigi (no se n’acostumen a revelar els detalls) o s’està en procés de fer-ho.
En el marc d’Austràlia, s’han presentat un seguit de propostes sobre com es poden millorar els sistemes de governança per als acords PPP-PFP. S’ha proposat establir un organisme de supervisió independent, incloure en el contracte legal normes de comportament explícites i processos de mediació independents si sorgeixen problemes, com també un sistema d’autogovern, basat en normes de comportament explícites. Encara cal veure en quina mesura els governs estan disposats a renunciar a les oportunitats de fer de polítics, quan es poden derivar conseqüències electorals d’un projecte fallit.
Limitacions tècniques i metodològiques en el model de PPP-PFP?
Tal com va subratllar Chung (2008), hi havia dos aspectes tècnics del Cross City Tunnel que van portar directament i indirectament al fracàs inicial del projecte en la fase d’explotació. Malgrat que el govern ha deixat de banda qüestions com ara el dret de fer efectiu el pagament i de pagar al principi, s’evidencien altres defectes metodològics en aquest projecte i en d’altres projectes importants d’infraestructures econòmiques. Dewulf (2008) esmenta alguns problemes generals entorn del tan utilitzat comparador del sector públic (public sector comparator, PSC), sobretot la modelització en relació amb el risc. La imprecisió del PSC, malgrat que es tracta d’una metodologia quantitativa, és una qüestió igualment pertinent en els coneguts PPP australians.
La competència per estimar les diferents dimensions del risc s’ha posat en dubte, però també les diferents taxes de descompte que s’han utilitzat a l’hora de fer
Una altra qüestió metodològica és que els agents públics i privats subestimin o sobreestimin el volum de trànsit previst, en el cas de túnels i peatges. Les agències internacionals d’avaluació, com a conseqüència de la sobreestimació (massa optimisme en la previsió), recentment han baixat de categoria les empreses operadores de túnels a Sydney. És evident que la previsió del volum de trànsit implica processos de modelització molt imprecisos. I, el que és pitjor, en una de les revisions del Cross City Tunnel es va veure que el volum no es podia estimar exactament de cap manera. Més aviat es podria assolir el volum necessari per obtenir un cert retorn de la inversió per tal de presentar el projecte als seus possibles patrocinadors econòmics. Així, un cop més, es qüestiona la integritat científica o metodològica del model de PFP-PPP. Com que els finançadors dels PPP-PFP d’Austràlia han perdut importants inversions, hi ha una certa preocupació pel futur d’aquest tipus de projectes. Això afecta especialment els fons de jubilació relacionats amb el govern, entre d’altres, que han estat assenyalats com a fonts de finançament adequades per a futurs PPP.
Futurs projectes publicoprivats
Fins ara, de l’experiència australiana en projectes publicoprivats s’observa que cal millorar tant la competència tecnològica com la responsabilitat política. En el pla nacional, tot sembla indicar que el govern federal, relativament nou, emprèn la important tasca de desenvolupar les infraestructures a Austràlia amb seriositat i amb una certa maduresa. Certament, hi ha una primera agenda destinada a coordinar projectes arreu del país, allà on abans no s’havia cap esforç. També hi ha plans per desenvolupar la competència distintiva i portals concrets de projectes publicoprivats d’entrada, a escala regional. Tanmateix, encara cal fer moltes coses per millorar significativament l’índex actual de fracàs dels projectes publicoprivats a Austràlia.
Judy Johnston i Siegfried Gudergan són professors titulars de la Facultat de Negocis de la University of Technology de Sydney (Austràlia). La seva recerca actual sobre PPP va ser finançada inicialment per una beca al descobriment de l’Australian Research Council 2005-2007. En trobareu altres dades biogràfiques a www.uts.edu.au.
Bibliografia
Chung, D. (2008). Public Private Partnerships: A Prudent Fiscal Approach to Foster Capital Accumulation. ESADE, 31 de maig.
Dewulf, G. (2008). The Future of Public-Private Partnerships. ESADE, 31 de maig.
Greiner, N. (antic líder polític, primer ministre de NSW) (2007). Entrevista amb J. Johnston sobre PPP i el Cross City Tunnel.
Harris, T. (antic auditor general de NSW) (2006). Entrevista amb J. Johnston sobre PPP i el Cross City Tunnel.
Johnston, J.; Gudergan, S. (2007). “Governance of Public Private Partnerships: Lessons Learnt from an Australian Case?” International Review of Administrative Sciences, 73: 569-582 (vegeu aquest article per tal d’obtenir una llista completa de referències).
És obligatori estar registrat per comentar.
Fes clic aquí per registrar-te i rebre la nostra newsletter.
Fes clic aquí per accedir.