Malgrat el considerable volum de recerques que s¿han realitzat fins a la data en l¿àmbit del mesurament dels resultats del sector públic (per exemple, Carter, Klein i Day, 1992; Smith, 1995; Behn, 2003; Pollitt i Bouckaert, 2004), hi ha una relativa escassetat de recerques empíriques que descriguin detalladament els sistemes i processos que s¿estan utilitzant a diferents nivells de govern, especialment a nivell local, per mesurar i gestionar els resultats.

En aquest context, a Anglaterra s¿utilitza l¿expressió ¿fil d¿or¿ per realitzar el seguiment dels objectius fixats pel Govern central fins a la prestació d¿aquests a nivell local, és a dir, per tenir una coherència global de la ¿cadena¿ d¿objectius fixats pel Govern. Per tant, els ¿fils d¿or¿ estan presents quan els propòsits, els objectius i els indicadors de resultats són coherents a través dels diversos nivells, des del Govern central fins a la prestació del servei (Audit Commission, 2002). En els darrers anys, el Govern anglès ha utilitzat la metàfora del ¿fil d¿or¿ per connectar en cascada i alinear els propòsits, els objectius i els indicadors de resultats en els diversos nivells jeràrquics del sector públic, des del Govern central fins a les organitzacions locals, amb l¿objectiu de reforçar els resultats, la transparència i la responsabilitat, així com per influir sobre el comportament.

La nostra recerca 

A partir del context dinàmic perfilat anteriorment, els autors es proposen elaborar el marc per al mesurament de resultats que està funcionant de manera efectiva en part del sector públic britànic. L¿estudi de cas es va triar com a estratègia de recerca, ja que aquest estudi s¿ocupa d¿un fenomen contemporani en un context real, i el context forma deliberadament part del disseny (Carpenter i Feroz, 1992; Kaplan, 1983; Yin, 1994). Des d¿un punt de vista operacional, es van dur a terme dos estudis de cas en dos àmbits diferents del sector públic, la policia i l¿atenció sanitària. Aquests estudis van permetre als investigadors il·lustrar en un cas els vincles existents entre els sistemes de mesurament de resultats (performance measurement systems, PMS) utilitzats pel Ministeri d¿Hisenda, el Ministeri de l¿Interior i una de les forces policials del país (que formalment són agències de serveis amb una independència considerable respecte al Govern central); i, en l¿altre cas, les relacions existents entre els PMS desenvolupats pel Ministeri d¿Hisenda, el Ministeri de Sanitat i la Healthcare Commission, i els indicadors utilitzats per un Trust d¿Assistència Primària, que és controlat directament pel Servei de Sanitat Nacional i, en gran mesura, pel Govern central.

L¿anàlisi es va compondre de dues fases principals: utilitzant documents d¿accés públic com a font principal de dades, els investigadors van començar avaluant la coherència interna dels elements dels sistemes de mesurament dels resultats organitzatius, és a dir, si els objectius i indicadors d¿una organització eren coherents. En segon lloc, es va examinar la coherència dels PMS dissenyats per les diverses organitzacions en tots dos sectors, com per exemple el grau de congruència entre els objectius i indicadors establerts pel Ministeri de Sanitat, la Healthcare Commission i un Trust d¿Atenció Primària. Així, de l¿anàlisi de les dades van sorgir unes pautes, que es van vincular a arguments que es van trobar en la literatura sobre teoria de l¿organització, especialment la dependència institucional i dels recursos i la teoria de l¿agència (vegeu tot el treball per a més detalls).

Conclusions i implicacions 

D¿aquesta investigació es van poder extraure una sèrie de conclusions. En primer lloc, tant en el cas de la policia com en el de l¿atenció sanitària, el nivell de coherència en termes d¿indicadors de resultats, i per consegüent d¿objectius i prioritats, és relativament baix en tota la jerarquia que constitueix el sector públic. Malgrat l¿èmfasi que el Govern central i els organismes normatius posen en el mesurament dels resultats, la pràctica i la teoria del ¿fil d¿or¿ en el sector públic anglès no són tan coherents com es podria creure.

En segon lloc, en considerar els vincles existents entre els objectius i els indicadors de resultats als diversos nivells d¿ambdós sectors, l¿anàlisi mostra un creixement substancial dels indicadors en tot el sistema i un alt grau de confusió a nivell local pel que fa a les prioritats.

En tercer lloc, en cap dels casos no és possible veure cap evidència de les reflexions adequades realitzades sobre les relacions existents entre els indicadors de resultats, i resulta rarament factible identificar connexions entre objectius i indicadors. És clar fins a quin punt els interessos en conflicte i els diversos fonaments existents a diferents nivells del sector públic generen confusió a escala local. Les organitzacions locals, com la força de policia i el trust d¿atenció sanitària, van considerar que han de tenir accés a recursos si han de prestar un servei. Se¿ls obliga a adoptar objectius i indicadors de resultats que poden utilitzar-se en el procés de negociació política. I, tanmateix, aquí és on es col·lapsa el sistema. Perquè, a nivell local, no sempre és prou clar qui deté el poder, i per tant qui té accés a les finances a nivell central. Localment, s¿obliga les organitzacions a respondre a les exigències del marc de l¿Acord del Servei Públic imposat pel Ministeri d¿Hisenda, però també als marcs imposats per d¿altres ¿com, per exemple, els règims del Best Value i el Comprehensive Performance Assessment. Són aquestes exigències concurrents el que causa gran part de la confusió en la primera línia sobre les autèntiques prioritats. Els documents analitzats mostren clarament aquesta falta de priorització, especialment a nivell local, i poca integració dels objectius i indicadors únics en un marc més general.

Finalment, d¿aquest estudi van sorgir-ne una sèrie de qüestions. La primera qüestió té a veure amb la possibilitat d¿adoptar determinades eines o pràctiques per millorar el procés global de disseny i d¿utilització dels objectius i dels indicadors de resultats. En el cas dels mapes d¿estratègia (Eccles i Pyburn, 1992; Kaplan i Norton, 2004), les empreses del sector privat han fet grans progressos en la seva aplicació, i es considera que les organitzacions del sector públic podrien així mateix beneficiar-se¿n, ja que es tracta d¿una eina general, que no és específica de cap context ni de cap sector. La segona qüestió és que, mentre s¿investiga el mesurament en el sector públic, la identificació del rol del sistema de mesurament es converteix en una preocupació essencial. Podria afirmar-se que el procés d¿Acords del Servei Públic ha estat dissenyat per controlar la prestació de serveis a nivell local, per millorar la responsabilitat, per comparar els resultats de les organitzacions, i per influir en el comportament i en l¿actuació amb l¿objectiu de millorar els serveis públics. Cadascun d¿aquests rols té implicacions importants per al disseny i la implementació dels PMS. És clar que els PMS actuals, tant en la policia com en la sanitat, pateixen de voler assolir un nombre excessiu d¿aquests rols al mateix temps. I això no solament resulta ineficient, sinó que condueix a més en molts casos a missatges confusos i a plantejaments contraproduents en matèria de mesurament i de gestió dels resultats. Si bé als ciutadans els preocupen majorment les millores en la prestació del servei, les conclusions d¿aquest estudi suggereixen que aquest rol és el que menys es possibilita. 

Andy Neely és director adjunt de l¿Advanced Institute for Management Research, president del Centre for Business Performance de la Cranfield School of Management i director gerent de The Performance Practice.

Mike Kennerley és membre investigador del Centre for Business Performance de la Cranfield School of Management.

Referències

Audit Commission (2002), Acting on facts. Pot accedir-se a aquest document des de la web de l¿Audit Commission, a: http://www.auditcommission.gov.uk.

Behn, R. D. 2003. ¿Why measure performance? Different purposes require different measures¿. Public Administration Review, 63: 586-606.

Carpenter, V. i Feroz, E. 1992. ¿GAAP as a symbol of legitimacy: New York State¿s decision to adopt generally accepted accounting principles¿. Accounting, Organizations and Society, 17: 613-643.

Carter, N., Klein, R. i Day, P. 1992. How organisations measure success - The use of performance indicators in government. Londres: Routledge.

Eccles, R. G. i Pyburn, P. J. 1992. ¿Creating a comprehensive system to measure performance¿. Management Accounting, 74(4): 41-44.

Hood, C., James, O., Jones, G., Scott, C. i Travers, T. 1998. ¿Regulation inside government: Where New Public Management meets the audit explosion¿. Public Money and Management, 18(2): 61-68.

Kaplan, R. S. 1983. ¿Measuring manufacturing performance: A new challenge for managerial accounting research¿. The Accounting Review, 58: 686-705.

Kaplan, R. S. i Norton, D. P. 2004. Strategy maps: Converting intangible assets into tangible outcomes. Boston: Harvard Business School Press.

Pollitt C. y Bouckaert, G. 2004. Public Management Reform: A Comparative Analysis (2a. ed.). Oxford: Oxford University Press.

Power, M. 1997. The audit society - Rituals of verification. Oxford: Oxford University Press.

Royal Statistical Society (2003), Performance indicators: Good, bad and ugly. Pot accedir-se a aquest document des de la web de la Royal Statistical Society, a: http://www.rss.org.uk.

Smith, P. 1995b. ¿On the unintended consequences of publishing performance data in the public sector¿. International Journal of Public Administration, 18: 277¿310.

Yin, R. K. 1994. Case study research. Beverly Hills, CA: Sage Publications.