Grau d’institucionalització

Les fórmules per governar les àrees metropolitanes es poden classificar segons el seu grau d’institucionalització, és a dir, segons el tipus d’arranjaments institucionals realitzats.

En un extrem, es fan reformes institucionals que impliquen un canvi en les estructures polítiques i administratives per tal de reconèixer l’àmbit metropolità, i es creen governs metropolitans a un o dos nivells. La primera opció genera molta oposició política, ja que implica reduir el nombre de municipis mitjançant la fusió o l’annexió (és el cas de Toronto), amb l’objectiu d’eliminar la fragmentació institucional. La segona opció, que és més utilitzada (vegeu el quadre 1), consisteix a crear un ens supramunicipal amb competències en l’àmbit metropolità, però mantenir l’autonomia dels municipis. Aquest model, que també genera reticències polítiques, representa el màxim reconeixement del fet metropolità, ja que implica, idealment, la creació d’un nou àmbit de govern amb autonomia i elecció directa dels seus representants.

A l’altre extrem, s’opta per introduir canvis en la gestió dels serveis metropolitans sense tocar les institucions existents. El model més habitual és el de cooperació voluntària entre municipis d’una mateixa àrea metropolitana per a la prestació de serveis comuns, com succeeix a Vancouver i a Barcelona. A diferència dels governs metropolitans, els models de col·laboració horitzontal incorporen mecanismes flexibles i fruit de la iniciativa local. Tanmateix, la seva capacitat d’acció depèn, en gran part, del marc legal en què operen els municipis (competències, finançament, etc.) i de la voluntat política dels seus membres.

Entre els dos extrems, els models amb un grau mitjà d’institucionalització o de coordinació vertical són els més nombrosos entre els casos estudiats. En primer lloc, trobem exemples en què una administració que ja existeix al territori (la regió, la província, etc.) desenvolupa de facto un rol de coordinació metropolitana: no ha estat creada per acomplir aquesta funció però l’exerceix a la pràctica. Els diversos casos es diferencien per l’àmbit de govern (local, regional) i per les seves competències. En segon lloc, es creen agències especialitzades en una sola funció (gestió i/o planificació del transport públic, d’abastament d’aigua, de residus, etc.). Les agències sectorials permeten tractar específicament afers d’interès metropolità, però, en canvi, es perd la visió de conjunt.

Quadre 1: Casos estudiats segons els models de governabilitat metropolitana

Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de la recerca

Fragmentació institucional

Un dels arguments per crear governs metropolitans o instàncies de coordinació metropolitana és combatre la fragmentació institucional de les àrees metropolitanes. L’anàlisi dels casos mostra una varietat de situacions pel que fa a la fragmentació institucional.

En un extrem, trobem exemples d’una forta fragmentació, no tan sols pel que fa als àmbits de govern (municipis, ens supramunicipals com les diputacions o els comtats, regions o estats federats), sinó també pel que fa a d’altres organismes, amb quatre funcions principals (de projecció externa, de gestió, de planificació i d’assistència als municipis). Aquest és el cas de Frankfurt, Nova York, Atenes, Roma, Birmingham o Barcelona, per citar-ne alguns. Amb relació a la fragmentació, l’exemple holandès és especial, ja que és una àrea metropolitana policèntrica (anomenada Randstad), formada per quatre ciutats i quatre províncies.

A l’altre extrem, hi ha àrees metropolitanes on la “densitat institucional” és menor. Sovint, s’hi han realitzat reformes que han reduït el nombre de municipis, com al Canadà, als països nòrdics i del centre d’Europa. En canvi, els països del sud d’Europa es caracteritzen per un nombre elevat de municipis i per la superposició institucional, i l’exemple més paradigmàtic és França. Madrid en seria l’excepció: a la seva àrea metropolitana, només hi ha dos àmbits de govern (local i autonòmic), pel fet que es tracta d’una comunitat autònoma uniprovincial.  

És interessant constatar que, malgrat la realització de reformes institucionals dràstiques, com la fusió de municipis, és impossible eliminar del tot la fragmentació institucional. En efecte, la idea teòrica de poder afrontar els problemes metropolitans a través d’una institució topa, a la pràctica, amb el dinamisme propi de les aglomeracions metropolitanes. La creació d’un govern metropolità (d’un o dos nivells) per cobrir una àrea metropolitana determinada queda obsoleta al cap de poc temps, ja que els límits del que es considera “urbà” evolucionen de manera paral·lela a la mobilitat i a l’intercanvi de fluxos, independentment dels límits de les institucions. Això explica que governs metropolitans com els de Toronto o Miami cobreixin només una part del que es considera la regió funcional, i que es creïn altres organismes per tal de prestar serveis al conjunt de l’àrea metropolitana (com el transport públic). De fet, el decalatge entre regió funcional i institucions metropolitanes és palès en la majoria de casos analitzats en la recerca.

Competències

Una de les tasques més difícils en l’anàlisi de la governabilitat metropolitana és saber quines polítiques s’elaboren en l’àmbit metropolità i quin és el poder real de les estructures metropolitanes. En els casos examinats, les tres competències més freqüents són les relatives a l’ordenació del territori, el transport i el medi ambient.

En el primer cas, els ens metropolitans acompleixen funcions de planificació territorial: previsions sobre emplaçaments de les infraestructures i els equipaments d’interès metropolità, planificació dels grans eixos de desenvolupament territorial i de les necessitats de transport, previsió dels espais verds i parcs metropolitans. Aquest és l’àmbit on és més difícil avaluar el poder real de les autoritats metropolitanes, ja que a vegades els plans regionals són només orientatius o estan sotmesos a les directrius d’altres àmbits de govern (com a Estocolm, Dublín i Vancouver). En el cas del transport i del medi ambient, és més fàcil acotar la distribució de competències perquè els ens metropolitans realitzen tasques concretes de planificació i de coordinació (de les diverses empreses i títols de transport, del cicle complet del tractament de residus, etc.).

L’altre àmbit en què els ens metropolitans intervenen sovint és el desenvolupament econòmic, bàsicament la promoció d’estratègies per fomentar l’ocupació i generar riquesa. A continuació, destaquen les competències en cultura i habitatge, turisme, trànsit, emergències i incendis (aquesta darrera és una tradició anglosaxona). I, en menor grau, hi ha dues competències territorials més (urbanisme i infraestructures) i la seguretat (mitjançant cossos de policia metropolitana, competència també habitual als països d’influència anglosaxona). En darrer lloc, pocs ens metropolitans tenen competències en educació, sanitat i serveis socials. En aquest cas, sovint les realitzen els àmbits de govern superior, com la regió danesa de Hovedstaden, el comtat d’Estocolm o la Comunidad de Madrid.

En resum, les competències de les autoritats creades expressament per a donar serveis i fer polítiques a l’àrea metropolitana s’emmarquen en el camp de les hard policies, és a dir, de les polítiques relacionades amb el medi físic i no amb les desigualtats socials (soft policies).

Finançament

Els models de governabilitat metropolitana es distingeixen també pel seu finançament. En tots els casos analitzats (menys a Frankfurt), el finançament és mixt i prové de tres fonts principals: les transferències d’un àmbit superior de govern (44 %), les taxes i els impostos propis (35 %) i les transferències dels municipis (21 %). Observem diferències en analitzar les fonts de finançament segons el model de governabilitat metropolitana (vegeu el gràfic 1):

Gràfic 1: Fonts de finançament segons el model de governabilitat metropolitana

Font: Elaboració pròpia a partir de les dades de la recerca

En els models de col·laboració horitzontal, el finançament provinent dels ens superiors és escàs. En efecte, el gruix dels ingressos prové dels municipis (és el cas de Barcelona) i de la venda de serveis als municipis membres (és el cas de Vancouver).

La situació canvia quan es tracta d’una agència de coordinació sectorial. Si bé els municipis contribueixen majoritàriament al finançament metropolità (és el cas de Frankfurt), aquest també es beneficia dels ingressos provinents de taxes i impostos i de les transferències d’àmbits superiors. Per exemple, això succeeix en les autoritats sectorials angleses (de transport, d’emergències i incendis, de policia, etc.).

Quan la coordinació la realitza un àmbit superior de govern, com la Comunidad de Madrid o la Regió d’Île-de-France, el finançament s’obté gràcies als impostos propis i les transferències estatals, segons el sistema financer de cada país.

Finalment, en el cas dels governs metropolitans, el finançament també és mixt i dominat per les transferències dels governs superiors. Aquestes estructures tenen, en general, molt poca autonomia fiscal, com succeeix a Londres, on el funcionament de la Greater London Authority depèn de les transferències del govern britànic. A França, les communautés urbaines tenen més autonomia fiscal, gràcies sobretot als ingressos obtinguts de la taxa professional. El govern metropolità que té fiscalitat pròpia és el de Hèlsinki, que es finança majoritàriament amb el cobrament de taxes i serveis propis.

Representació

Un dels debats recurrents és la pertinença de l’elecció directa dels representants polítics per tal de donar visibilitat i legitimitat al fenomen metropolità i obrir el debat metropolità a la ciutadania. En els casos analitzats, hi ha un equilibri entre els models d’elecció directa i indirecta, segons el model de governabilitat metropolitana. En els models amb poca institucionalització (mancomunitats de municipis i agències de coordinació sectorials), preval l’elecció indirecta dels representants. En canvi, en els casos de creació d’un govern metropolità i de coordinació per part d’un àmbit superior, hi ha un percentatge més alt de representació directa.

L’anàlisi dels casos de governs metropolitans en què hi ha elecció directa (Londres, Stuttgart, Miami i Toronto) mostra que hi ha poca participació política en l’àmbit metropolità, entesa com a participació electoral. En les tres darreres eleccions, la mitjana de la participació no ha arribat al 50 %. Per tant, el fet d’escollir directament els representants metropolitans no es tradueix, en els casos de l’estudi, en una alta participació en les eleccions.  

Conclusions

Aquesta recerca permet observar la diversitat de fórmules de governabilitat metropolitana, en què dominen els models de coordinació vertical (per part d’un àmbit superior de govern o d’una agència sectorial). Així, els models molt institucionalitzats (governs metropolitans) i poc institucionalitzats (col·laboració horitzontal) són menys freqüents. La fragmentació institucional és un element transversal: en totes les àrees metropolitanes actuen, a més, altres institucions i organismes de gestió, planificació, assistència als municipis i/o promoció econòmica de les ciutats. També és destacable la manca d’autonomia en les competències que han d’exercir (concurrents) i en el finançament (les transferències d’un àmbit superior són la primera font d’ingressos metropolitans). Finalment, hi ha un equilibri entre la representació política directa i indirecta. L’elecció directa és un element de legitimitat democràtica, tot i que la participació electoral en les eleccions metropolitanes estudiades no supera, de mitjana, el 50 %.

En definitiva, en els casos analitzats, no hi ha cap govern metropolità actual que compleixi els requisits per ser considerat un veritable àmbit de govern: elecció directa dels seus representants, competències exclusives i autonomia fiscal. En efecte, si bé s’han creat institucions per tal de tractar els reptes metropolitans i reconèixer l’existència d’una problemàtica metropolitana, la seva autonomia és limitada. El reconeixement institucional del fenomen metropolità és, en la majoria dels casos, una assignatura pendent.