1. Governs membres i no membres de l’OCDE estan buscant de forma activa maneres de facilitar i millorar les relacions entre nivells de govern. Aquestes relacions tenen lloc entre els nivells central i subnacional, com també entre nivells afins (és a dir, entre ministeris, regions o municipis). També es poden veure en cadascuna de les disciplines de la gestió pública, com les relacions fiscals, la gestió de recursos humans, la gestió reguladora i el govern electrònic (e-government). Aquest informe té l’origen en una petició del Comitè de Governança Pública de l’OCDE per a examinar més de prop maneres de construir relacions més efectives entre nivells de govern.

2. En les dues darreres dècades, els països han implementat polítiques de descentralització en diversos graus, assignant més competències —sovint cada vegada més complexes o que requerien una gran quantitat de recursos— a nivells inferiors de govern. Això ha donat com a resultat una relació dinàmica i constant amb un procés continu de descentralització i també d’activitat recentralizadora. La relació entre els diversos nivells de govern es caracteritza per la dependència mútua, ja que no és possible separar totalment les responsabilitats i els resultats polítics entre nivells de govern: l’execució de tasques, la superació d’obstacles o l’assoliment d’objectius requereixen la coordinació entre els actors governamentals. A més, es tracta d’una relació complexa. És alhora vertical (entre diferents nivells de govern), horitzontal (dintre del mateix nivell de govern) i en xarxa, ja que les línies de comunicació i coordinació per a un objectiu polític determinat es poden encreuar, perquè impliquen múltiples actors i grups d’interès, tant en el sector públic como en el privat i en la pròpia ciutadania. Així, per tal de gestionar el resultat relacional de les polítiques de descentralització, la governança multinivell és clau. La governança multinivell s’utilitza aquí per caracteritzar les relacions mútuament dependents —ja siguin verticals, horitzontals o en xarxa— entre actors públics situats en diferents nivells de govern.

Omplir els buits…

3. En gestionar les relacions entre els diferents nivells de govern, els actors públics de tots els nivells s’enfronten a una sèrie de gaps, que resulten del fet que un nivell de govern depèn d’un altre —ja sigui per informació, habilitats, recursos o competències. Aquests gaps poden existir verticalment i horitzontalment. Hi ha cinc gaps dominants que suposen un repte per a la governança multinivell: el d’informació, el de capacitat, el fiscal, l’administratiu i el polític. El gap d’informació es caracteritza per les asimetries d’informació entre nivells de govern a l’hora de dissenyar, implementar i portar a terme les polítiques públiques. En general, hi ha un gap de capacitat quan s’evidencia una manca de recursos humans, de coneixement (basat en l’experiència) o d’infraestructures disponibles per desenvolupar les tasques, amb independència del nivell de govern. El gap fiscal és la diferència entre els ingressos subnacionals i les despeses necessàries perquè les autoritats d’àmbit subnacional puguin acomplir les seves responsabilitats. Indica una dependència directa dels nivells superiors de govern quant a finançament i a capacitat fiscal per complir amb les obligacions. Un gap administratiu sorgeix quan els límits administratius no es corresponen amb les àrees econòmiques funcionals en el nivell subnacional. I, finalment, el gap polític apareix quan els ministeris adopten enfocaments purament verticals en les polítiques transversals (p. ex., la política energètica, la de recursos hídrics, les polítiques amb relació als joves, etc.).

4. Cobrir aquests gaps és un dels reptes fonamentals de la governança multinivell. Els països poden experimentar cada gap en major o menor mesura, però atesa la dependència mútua que emergeix dels contextos descentralitzats i la dinàmica en forma de xarxa de les relacions de la governança multinivell, és probable que els països els afrontin de manera simultània. Els gaps també apareixen en àmbits específics de la gestió pública dintre d’un context multinivell. Per exemple, les relacions fiscals s’enfronten no tan sols a un gap fiscal, sinó també d’informació i de capacitat: el nivell nacional és capaç d’assignar els recursos econòmics necessaris perquè els governs subnacionals acompleixin les seves responsabilitats? I els governs d’àmbit subnacional són capaços de gestionar d’una forma adequada els recursos que reben?

Omplir els buits mitjançant la coordinació i la generació de capacitats

5. La gestió efectiva de la relació entre nivells de govern, tant en sentit vertical com en sentit horitzontal, exigeix reduir els gaps i cobrir-los tant com sigui possible. Promoure la coordinació i la generació de capacitats en ambdós nivells, el nacional i el subnacional, és un pas decisiu per cobrir aquests gaps i superar els reptes que presenten. A més, això condiciona la prestació efectiva del servei públic i l’eficàcia de les polítiques de desenvolupament i creixement en els nivells local i nacional.

6. El sector públic s’ha convertit en una matriu de perspectives encreuades i una qüestió clau és la capacitat per capitalitzar les sinergies entre diferents àmbits d’intervenció pública. Així, per tal d’assolir objectius polítics en un entorn dominat per contextos entrecreuats verticalment o horitzontalment, o bé en contextos en xarxa, cal un alt grau de coordinació, com també la comprensió de la dependència mútua. Perquè el govern central assoleixi els objectius polítics depèn de la cooperació dels nivells subnacionals. Al mateix temps, per tal d’executar les exigències de les seves competències, el nivell subnacional sovint depèn de la col·laboració o el consentiment dels nivells superiors. Finalment, en un sistema en xarxa, cada grup d’interès depèn dels altres per poder acomplir les seves responsabilitats individuals, els quals, en el pla col·lectiu, contribueixen a fer realitat un objectiu superior.

7. Al mateix temps, la capacitat nacional i la subnacional tenen una importància fonamental en les relacions governança multinivell. Un repte associat amb la capacitat deriva de l’assignació de competències per part del nivell nacional i el seu suport subsegüent a la generació de capacitat en el nivell subnacional. La capacitat també fa referència a la competència del nivell subnacional per complir les obligacions que li han estat assignades. Per tant, la capacitat és necessària en tots els nivells de govern, i cada nivell pot aprendre dels altres. En darrera instància, la qüestió de la capacitat té relació amb la competència dels diferents nivells de govern per gestionar la dependència mútua que sorgeix en un context multinivell.

8. Aquest informe arriba a la conclusió que la línia entre coordinació i capacitat no sempre està clarament definida. Això resulta més evident quan observem la governança multinivell en àmbits concrets de la gestió pública. En la gestió de recursos humans, per exemple, la mobilitat entre les diferents administracions públiques d’un país usualment és percebuda de manera positiva, perquè pot enfortir la cohesió i promoure que es comparteixin experiències. També pot ajudar a construir xarxes internes i a facilitar-ne la coordinació. D’aquesta manera, una pràctica —la mobilitat en el funcionariat— pot reforçar aquests dos elements clau. En la governança normativa multinivell, la coordinació pot contribuir a difondre bones pràctiques i els beneficis de la diversificació de la política reguladora i, d’aquesta manera, també a generar capacitat. Entre els mecanismes que els governs apliquen en la governança multinivell, els indicadors d’acompliment són una eina per a la generació de capacitat que també pot facilitar accions coordinades entre els diferents nivells de govern. Així, la cooperació i la generació de capacitat van juntes: són processos sinèrgics que es poden reforçar entre si.

Mecanismes que s’observen per salvar les distàncies

9. Països membres i no membres de l’OCDE estan desenvolupant i aplicant una àmplia sèrie de mecanismes per contribuir a superar els gaps (d’informació, capacitat, fiscal, administratiu i polític), millorar la coherència de la política multinivell i atenuar les disparitats que poden sorgir de l’assignació de tasques i recursos. Aquests mecanismes, l’aplicació dels quals pot ser des de “vinculant” fins a “tova,” no només semblen pertinents per a la governança multinivell en un context ampli o teòric, sinó també per als casos pràctics vistos en àmbits concrets de la gestió pública. L’èxit de la seva aplicació pot dependre de la comunicació i el diàleg entre nivells de govern; d’una alineació d’interessos i de calendari, i de la transparència i de la responsabilitat.

10 . Aquests mecanismes s’integren dins una gamma molt àmplia i podrien començar, en un extrem, pels de caràcter legal, possiblement els més vinculants. Els mecanismes legals poden abordar els buits fiscals i de capacitat, com també promoure’n la coordinació vertical i horitzontal. Els contractes són un altre mitjà efectiu per ajudar a gestionar les interdependències verticals. Un dels punts forts més importants dels contractes és que es basen en l’acord mutu i poden ajudar a cobrir els cinc gaps. Els mecanismes de quasi-integració són freqüents a tota l’àrea de l’OCDE i fins i tot més enllà. Inclouen les fusions i diversos mètodes de cooperació municipal, per la qual cosa tenen impacte sobre la coordinació vertical i l’horitzontal, i proporcionen un mitjà per abordar molts gaps, inclosos els de capacitat. Aquests mecanismes d’integració es poden situar entre el de gamma mitjana. D’ús molt comú, especialment per promoure la coordinació i la generació de capacitat, són organismes de coordinació com ara associacions municipals, grups de treball temàtics, organismes governamentals i altres grups de treball. Les reunions ad hoc i les reunions informals ofereixen una oportunitat de generar comunicació, diàleg i xarxes horitzontals, verticals i entrecreuades. Aquestes es podrien incloure entre els mecanismes més “tous”.

11. El mesurament de l’acompliment basat en indicadors i l’experimentació en disseny i la implementació de les polítiques són també mecanismes per cobrir els gaps esmentats. Aquesta última es pot convertir en un element decisiu de la governança multinivell, i cada vegada són més els països que han establert aquests sistemes per tal d’avaluar l’acompliment. L’experimentació pot sintetitzar molts dels mecanismes explorats en aquest informe i pot esdevenir per als països una manera efectiva de treballar les resistències passades a l’hora de reformar i d’implementar una nova proposta política de manera que les barreres provocades pels gaps siguin mínimes i hi hagi una alta probabilitat d’identificar lliçons i bones pràctiques.

Àmbits de la governança multinivell i la gestió pública individual

12. En relació amb la governança multinivell en àrees concretes de la gestió pública, tant les relacions fiscals com la gestió de recursos humans, la gestió normativa i el govern electrònic estan afectades per les relacions entre diferents nivells de govern.

13. A causa de la dependència mútua, i especialment del gap fiscal, les relacions fiscals són un component decisiu per a la governança multinivell. A l’OCDE, hi ha una àmplia gamma d’acords fiscals multinivell que sorgeixen de diferències institucionals, dimensions diferents de govern, la naturalesa de les tasques assignades als nivells de govern inferiors i les possibilitats de finançament. Els països poden gestionar la relació fiscal de diferents maneres, per exemple abordant les normes fiscals i augmentant l’eficiència mitjançant mecanismes de quasi-integració o la introducció de mecanismes de mercat. Els indicadors d’acompliment també es poden fer servir per millorar estructures d’incentivació de governs subnacionals, promoure la competitivitat entre regions o municipis i millorar la base de coneixement.

14. La gestió de recursos humans presenta un cas interessant de governança multinivell, especialment quan es tracta de l’eficiència en el nivell local. Les fusions són un dels mètodes que els països han fet servir per abordar-la. És interessant veure com en gestió de recursos humans o en govern electrònic alguns països estan constatant que els governs locals poden ser més innovadors en solucions que el nivell nacional. Capitalitzar aquest tipus d’aprenentatge exigiria coordinació i també un cert grau de transparència per part dels nivells superiors a fi d’aprendre dels nivells inferiors de govern i ajudar a aplicar aquest coneixement en les àrees que correspongui.

15. En les relacions de governança normativa multinivell s’observen una sèrie de reptes comuns que deriven del fet que més d’un nivell de govern acompleix un rol en el disseny, la implementació i l’execució de la normativa. Els problemes que es detecten més sovint són la duplicitat de normes, el solapament i la baixa qualitat de les reglamentacions i una aplicació desigual, la qual cosa pot incidir en la prestació del servei públic i la confiança en el govern. També pot ocasionar exigències administratives cada vegada més complexes que poden tenir un impacte negatiu en l’activitat econòmica. El desenvolupament d’un marc de treball analític per a la governança normativa multinivell pot ajudar els països a abordar diversos problemes integrats en aquest àmbit, entre ells l’harmonització de la política normativa, abordar l’abast i la influència a diferents nivells de les institucions normatives i identificar les eines reguladores i les polítiques adequades. Hi ha implícita la necessitat de coordinació entre els diferents nivells de govern, com també una capacitat ferma amb relació als assumptes normatius.

16. El govern electrònic es veu afectat per la governança multinivell i pot ajudar a facilitar-la a través de xarxes tecnològiques de la informació que enllacin els diversos nivells de govern, tant en sentit horitzontal com vertical. Per tant, acompleix un paper únic en la governança multinivell. Tanmateix, no està exempt d’haver d’afrontar molts dels mateixos reptes que els altres àmbits de la gestió pública. Per implantar amb èxit el govern electrònic en un context multinivell, la coordinació és crítica, com ho és la capacitat. En aquest context, tenen importància les aliances de govern electrònic multinivell. Són fonamentals per millorar els serveis als ciutadans, optimitzar els processos que poden promoure la innovació en el sector públic i renovar la democràcia local, augmentant la transparència i la responsabilitat. A més, el govern electrònic pot facilitar l’establiment d’empreses i promoure l’ocupació i el creixement econòmic. En el govern electrònic, les sinergies que sorgeixen de la intersecció entre capacitat i coordinació són clarament evidents. L’experiència indica que les pràctiques més reeixides de govern electrònic es troben en països on els diferents nivells de govern finalment uneixen esforços per promoure la cooperació d’una manera pràctica i operativa.

El futur de la governança multinivell

17. Gestionar les relacions entre diferents nivells de govern és una necessitat, ja que gairebé tots els països estan més o menys descentralitzats. La conseqüència de l’actual crisi econòmica i la implementació de plans de recuperació econòmica en la majoria dels països de l’OCDE subratllen la necessitat d’una coordinació efectiva entre diferents nivells de govern. Per tant, cada vegada és més important identificar, desenvolupar i compartir experiències per tal de promoure la cooperació i generar capacitat per salvar els gaps que es produeixen d’una manera natural.

18. Aquest informe vol ser un primer pas en aquesta direcció. És una síntesi de les primeres lliçons obtingudes de la governança multinivell. La informació que presenta és el resultat de treballs anteriors realitzats per l’OCDE sobre la matèria, nous estudis independents i les observacions i experiències compartides per països membres i no membres. Es divideix en dues parts, la primera presenta un enfocament analític i experiències comunes, i la segona se centra en la governança multinivell en diferents àmbits de la gestió pública.