Fonament de l’estudi

Els partenariats publicoprivats (PPP en la sigla anglesa) han esdevingut una política d’adquisicions públiques cada cop més avantatjosa en l’àmbit de la prestació física de serveis basats en infraestructures. Aquestes col·laboracions es formen a partir d’un acord contractual entre el sector públic i el privat i integren l’esforç conjunt de tots dos sectors en la prestació de serveis al públic. A Austràlia, és ben sabut que el proveïment privat d’infraestructures públiques respon principalment a motius financers. Pel que sembla, aquests motius provenen dels retalls pressupostaris que van haver d’afrontar diversos governs australians a la dècada de 1980. Això sembla contradir la reticència dels governs a fer servir els fons estatals per finançar infraestructures públiques quan es dóna un període d’uns anys consecutius de superàvit.

Aquest estudi planteja que els PPP són un mecanisme potent de proveïment utilitzat per legitimar l’existència social de l’Estat. Des del punt de vista del marc d’interessos dinàmics d’àmbit social (Broadbent i Laughlin, 2002), els mercats internacionals de capital consideren que la conservació dels fons públics respon a un plantejament prudent de la gestió fiscal —un esforç que fa la Hisenda Pública per facilitar l’acumulació de capital—. Això no obstant, aquest plantejament no està exempt de repercussions, tal com posen de manifest els dos casos de PPP de l’estat australià de Nova Gal·les del Sud (NGS). Aquests dos casos són el Port Macquarie Base Hospital (PMBH) i el Cross-City Tunnel (CCT). El Port Macquarie Base Hospital és el primer hospital en PPP de NGS. La conclusió que es desprèn de l’experiència del PMBH és que l’esforç per atraure més proveïment privat en els serveis dels hospitals públics ha fet que se cedissin fons públics a l’empresa concessionària per tal de finançar uns serveis rendibles. El Cross-City Tunnel és el projecte de via de peatge més recent en la història dels PPP australians considerat un error per molts experts. L’experiència d’aquesta via de peatge il·lustra molt bé que si es posa en perill l’interès de la comunitat per protegir el sector públic de l’exposició als costos és molt difícil que en el futur el públic accepti la política en qüestió.

Estudis de casos

El Port Macquarie Base Hospital és el primer hospital públic que s’ofereix sota el model de PPP a NGS. L’any 1992 es va signar un contracte de concessió per a 20 anys entre l’aleshores Govern de l’Estat, de tendència liberal, i Mayne Nickless Limited (Mayne), que va assumir el paper d’operador privat de l’hospital. En virtut del contracte, Mayne es responsabilitzava de la construcció de l’actiu de l’hospital i del proveïment dels serveis de salut pública als residents locals de la regió de Port Macquarie.

De fet, aquest hospital publicoprivat va resultar una inversió molt rendible per a l’operador privat. Proporcionava a Mayne una taxa de rendiment real del 13%, lliure d’impostos i de riscos. A més, el cost de funcionament del PMBH era un 30% més alt que el dels altres hospitals públics del mateix nivell. En aquell moment, el Govern de l’Estat volia construir un hospital publicoprivat que fos el model a seguir en els futurs projectes de participació privada en el sector sanitari. La Hisenda Pública de NGS també es mostrava molt favorable a la transacció, amb l’argument que el sector privat faria augmentar la competència i la rendibilitat dels serveis en el sector de la sanitat. Malgrat l’elevat cost, Hisenda va insistir que el PMBH s’havia de concebre de tal manera que s’aconseguís la separació de funcions per al Govern; això vol dir que el sector privat havia d’assumir el finançament mentre que el sector públic havia de continuar sent el proveïdor dels serveis principals. L’octubre de 2003, Mayne va proposar la venda de la totalitat de la seva activitat hospitalària a Austràlia, la qual cosa incloïa el PMBH, a un altre consorci privat. L’abril de 2004, el govern central va iniciar accions legals contra Mayne en relació amb la renovació del contracte del PMBH. El 31 de gener de 2005, després de pagar un cost unitari durant 10 anys, el Govern central, ara de tendència laborista, va recomprar l’hospital per 35 milions de dòlars (preu del 2006).

Si la determinació del Govern d’atraure el proveïment privat de serveis públics és el factor responsable dels mals resultats del PMBH, aleshores la defensa agressiva que ha fet de l’estratègia de reducció de costos per finançar les infraestructures publiques és l’element que ha fet fracassar el CCT.

Una de les característiques úniques que presenta el CCT és el concepte “sense precedents”[1] de la comissió per activitat (business consideration fee, BCF) subhastada per l’autoritat de trànsit i carreteres de NGS (RTA). La Comissió per Activitat de 46,1 milions de dòlars, que era el preu subhastat per accedir a operar el túnel i cobrar als seus usuaris, estava inclosa en el pagament per avançat de 96,8 milions de dòlars ofert pel consorci guanyador, el Cross-City Motorway (CCM). Els altres 54 milions de dòlars estaven destinats a reemborsar a la RTA les despeses suportades en el projecte. Els documents de la licitació del projecte de CCT explicaven aquesta estructura de doble comissió i buscaven la presentació d’ofertes per a tots dos components (proves aportades per Danny Graham, Hisenda de NGS; a JSCCCT, 2006: 73). Aquest pagament feia augmentar el cost per a la concessionària, que esperava recuperar-lo amb la imposició d’uns peatges més alts als usuaris del túnel. Es va seleccionar l’oferta de CCM perquè oferia el pagament per avançat més alt de tots.[2] El preu de l’oferta que va presentar CCM reflectia unes previsions de trànsit exageradament optimistes que sobrepassaven les capacitats màximes de les estimacions dels seus competidors i de la RTA (NSWAGO, 2006: 5), amb la qual cosa volien demostrar la seva capacitat d’obtenir més ingressos amb menys temps i d’oferir la Comissió per Activitat (JSCCCT, 2006: 81). Evidentment, la Comissió per Activitat va ser el factor determinant en la decisió de la RTA d’acceptar l’oferta de CCM. Aquesta inèdita Comissió per Activitat, que era un preu subhastat per obtenir la llicència de cobrament d’un peatge monopolístic, va quedar desacreditada com el pitjor expedient de les finances públiques (Quiggin, 2005: 26).

Un altre concepte insòlit de CCT promogut per la RTA va ser el de “cost net zero per al govern”. L’absència tant d’un estudi en profunditat de l’interès públic (JSCCCT, 2006: 35) com de les opinions dels usuaris del túnel durant les negociacions (NSWAGO, 2006: 47) es traduïa en un cost net zero per a la RTA, i en el fet que qualsevol augment dels costos es repercutiria en els automobilistes a través de pujades dels preus dels peatges. Per evitar que 110 milions de dòlars de la despesa de capital provinguessin d’uns canvis que maximitzarien els ingressos de l’operador (JSCCCT, 2006: 75), la RTA va negociar dos acords separats amb CCM per recuperar els augments de costos posteriors. El primer acord canviava la fórmula de pujada progressiva dels peatges (originàriament, la variació dels peatges estava lligada a les pujades de l’índex de preus al consum), que acabaria suposant que el peatge fos un 35% més car que el que en principi s’havia planejat per al 2018. L’altre acord consistia a permetre que CCM apugés 15 cèntims el peatge bàsic (30 cèntims per als vehicles pesants). L’efecte combinat d’aquests dos acords va ser un augment de 51 cèntims en el peatge en la inauguració del túnel l’any 2005 (NSWAGO, 2006: 6). La insistència de la RTA pel que fa a l’estalvi de costos ha estat el motor de la decisió de proveir el CCT a través del model de PPP. La consideració d’aquests antecedents ha reduït la possibilitat del control públic sobre aquesta infraestructura tan important (JSCCCT, 2006: 42). A causa del mal mecenatge, el túnel va fer suspensió de pagaments el desembre de 2006, tan sols un any després que s’obrís al públic. El 2007, el Cross-City Tunnel es va vendre a un altre consorci privat, ABN Amro i Leightons, per 700 milions de dòlars. En aquell moment, el mecenatge del túnel era menys d’una tercera part del previst originàriament per CCM (Clegg i Poljak, 2007).

Conclusió

En un marc d’interessos dinàmics d’àmbit social, els partenariats publicoprivats són una eina potent per equilibrar els dos papers que ha de fer l’Estat: el de legitimador dels processos mundials d’acumulació de capital i el de garant del proveïment adequat de serveis públics. Els PPP pal·lien l’escassetat de fons necessaris per al proveïment dels serveis públics mantenint l’indicador fiscal dins dels nivells que es consideren “prudents”. Els exemples del PMBH i del CCT demostren que la retòrica de la contenció del deute no sols ha distorsionat la política de PPP sinó que també ha posat en perill la legitimitat de l’Estat. És hora que els responsables polítics reconsiderin les seves funcions pel que fa a la legitimació democràtica i a qui han de retre compte. Una manera d’enfortir aquesta posició consisteix a segregar la funció de supervisió del projecte de PPP, una funció que dóna a Hisenda la capacitat d’aprovar o refusar projectes de PPP que no es considerin d’interès públic. Actualment, es produeix un conflicte d’interessos evident, ja que Hisenda és alhora qui aprova la política i l’autoritat que la supervisa.

Referències

Broadbent, J. i Laughlin, R., 2002, "Accounting Choices: Technical and political trade-offs and the UK''s private finance initiative", Accounting, Auditing & Accountability Journal, vol. 15, núm. 5, pàg. 622-654.

Clegg, B. i Poljak, V., 2007, "Sold: $700m Cross-City Tunnel", Australian Financial Review, (dimecres 20 de juny de 2007), Sydney, pàg. 1, 52.

Forward, P., 2006, "Public Private Partnership or Conflict: Is it time for a new approach? [Article a: Forum: Public Private Partnerships.]", University of New South Wales Law Journal, vol. 29, núm. 3, pàg. 263-269.

JSCCCT (Joint Select Committee on the Cross-City Tunnel), 2006, Cross-City Tunnel: First Report, Parlament de Nova Gal·les del Sud, Sydney.

NSWAGO (New South Wales Auditor-General''s Office), 2006, Performance Audit: The Cross-City Tunnel Project, The Audit Office of New South Wales, Sydney.

Quiggin, J., 2005, Improving Public Infrastructure Contracts with the Private Sector: Lessons from the Cross-City Tunnel, Submission to NSW Parliament''s Joint Select Committee on the Cross-City Tunnel, Sydney.

[1] El concepte de vendre el dret a cobrar peatges no és nou a Austràlia. Ja al segle xix, el governador de la colònia de NGS, Lachlan Macquarie, va introduir un sistema de vies de peatge per finançar les infraestructures de transport. El dret de cobrar els peatges va ser subhastat públicament pel Govern (Forward, 2006).

[2] Hi va haver altres licitants que volien aconseguir un pagament de la RTA (NSWAGO, 2006: 24).