Per què és tan difícil adaptar-se a les noves formes de fer política? Obstacles per a les noves formes de governança horitzontal. Una perspectiva de creació de sentit
Les noves estratègies per dissenyar polítiques, com ara la gestió de xarxes, el govern interactiu, la col·laboració, la creació de polítiques deliberatives o els partenariats, entre d’altres, s’han posat molt de moda. En general, aquestes estratègies busquen establir unes interaccions més horitzontals entre govern, ciutadans, empreses i organitzacions socials, i es consideren un bon recurs per reduir la distància que hi ha entre el govern i la societat, per enriquir les propostes de les polítiques i per augmentar les possibilitats de realització. Això no obstant, és difícil desenvolupar i implementar noves estratègies de disseny de les polítiques (Keast i Brown, 2006). El nostre estudi examina les dificultats amb què topen els directius públics, com també els mecanismes implícits en aquestes dificultats i que les perpetuen, com també les possibles intervencions (Termeer i Kessener, 2007).
El nostre marc teòric es basa en la teoria de la configuració i la creació de sentit (Weick, 1995; Baez i Abolafia, 2002; Van Dongen et al., 1996). La creació de sentit (sensemaking) és el procés mitjançant el qual els actors, parlant i actuant, fan que el seu món sigui lògic i tingui un sentit. La creació de sentit passa a un primer pla quan els actors experimenten situacions ambigües i han d’afrontar qüestions que ja no poden ser enteses en el marc de les rutines i els esquemes habituals. En els casos que hem estudiat, aquest és el moment en què els directius públics intenten concebre noves maneres de dissenyar les polítiques. Les configuracions sorgeixen perquè les persones tendeixen a agrupar-se amb els seus semblants i es caracteritzen per persones que interactuen de manera intensa i que comparteixen unes formes de creació de sentit. Quan les persones s’inclouen molt intensament en aquestes configuracions, corren el risc de confirmar només les seves pròpies perspectives i de no estar obertes a altres actors, amb creences i rutines diferents. La majoria de les persones no són conscients d’aquesta mena de “fixacions”. Amb tot, quan les persones comencen a actuar d’acord amb aquestes fixacions, és possible que entrin en un cercle viciós, en cicles de conductes repetides que són difícils d’interrompre i que creen problemes, com ara els tabús, l’exclusió, les profecies autocomplaents, la creació d’estereotips i els conflictes (p. ex., Senge, 1990; Werkman, 2006).
Pel que fa a la resta de l’article, hem desenvolupat l’exemple dels partenariats a les àrees rurals d’Holanda. A causa de problemes ambientals, econòmics i veterinaris, el govern holandès va decidir reestructurar les àrees rurals. La Llei de reestructuració (2002) aporta el marc d’avaluació dels plans i d’adjudicació de les subvencions. Les autoritats provincials tenen un paper cabdal a l’hora de dissenyar i implementar els plans de cada una de les àrees que s’han de reestructurar. Per tal d’incloure tots els altres actors rellevants, es van establir partenariats regionals formats per grangers, autoritats locals, experts en medi ambient, gestors d’aigua i grups de defensa de
Creences oposades sobre el bon disseny de les polítiques. Els dos grups de funcionaris provincials implicats en la política de reestructuració presentaven diferències considerables pel que fa al nivell de suport (o d’oposició) al nou objectiu del codesenvolupament i els partenariats regionals. Els directius públics que participaven més activament en els partenariats regionals creien fermament en els plans de codesenvolupament i trobaven que el seu treball en els partenariats era el millor que havien fet mai. Els directius públics del departament de planificació, responsables de la planificació espacial durant més de trenta anys, mai no havien cregut en aquestes formes modernes de fer política i això els donava
El cercle viciós de la feina dura i l’apatia. D’acord amb les seves rutines, els directius públics de la província implicats en el partenariat regional van començar amb gran entusiasme a analitzar els problemes, a redactar propostes i a dissenyar plans. En aquell moment, els membres regionals del partenariat es van adonar que ells no tenien aquests tipus de competències. Van decidir que l’estratègia que calia seguir era, doncs, retirar-se, esperar que arribessin les propostes dels directius públics i, aleshores, reaccionar-hi. Els directius públics es van sentir defraudats perquè aquesta actitud no es corresponia amb la idea que ells tenien de codesenvolupament. Això no obstant, no van manifestar la seva decepció. Per contra, van treballar encara més dur, fent créixer, sense voler-ho, el sentiment d’incompetència dels altres membres i dissuadint-ne
Plantejament de la situació com una cursa per complir un termini. La planificació espacial als Països Baixos es caracteritza per processos complexos amb terminis de tota mena, la majoria dels quals fixa els govern nacional. En general, les autoritats provincials s’han acostumat a respectar-los estrictament. Així, doncs, quan el govern nacional va fer públics els terminis de presentació dels plans de reconstrucció per poder optar a les subvencions nacionals, les autoritats provincials van considerar-los com una realitat al qual s’havien d’ajustar. El fet de centrar l’atenció en aquest termini va posar més pressió sobre el procés, la qual cosa va activar el cercle viciós del treball dur i l’apatia, i es va frustrar el procés de codesenvolupament.
Un descens de
Malgrat totes aquestes anàlisis, obrir-se pas entre aquests patrons fixats va resultar molt difícil. Una de les conclusions importants de la nostra recerca és que els canvis es fan pas a pas. Més que de canvis sobtats, sembla més adient parlar de canvis continus amb retards, acceleracions i petites victòries. Fer èmfasi en aquestes victòries, destacar-les i fer-les més visibles motivava els directius públics a assumir el paper d’agents del canvi amb capacitat d’introduir petits canvis en les rutines institucionals.
Catrien. J. A. M. Termeer és professora d’Administració Pública i Política a
Referències
Argyris, C. (1990). Overcoming Organizational Defences: Facilitating Organizational Learning.
Baez, B.; Abolafia, M. Y. (2002). “Bureaucratic Entrepreneurship and Institutional Change: A Sensemaking Approach”. Journal of Public Administration Research and Theory, 12(4): 525-552.
Dongen H. J. van; Laat, W. J. M. de;
Keast, R.; Brown, K. (2006). “Adjusting to New Ways of Working: Experiments with Service Delivery in the Public Sector”. Australian Journal of Public Administration, 65(4): 41–53.
Senge, P. (1990). The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization. Nova
Termeer, C. J. A. M.; Kessener, B. (2007). “Revitalizing Stagnated Policy Processes”. Journal of Applied Behavioral Science, 433(2): 232-256.
Weick, K. E. (1995). Sensemaking in Organizations. Londres: Sage.
Werkman, R. A. (2006). Worlds of Difference: How Actors in Organisations Handle and Create Problem in Change Processes. Tesi doctoral (en holandès), University of Amsterdam. Rotterdam: Optima.
És obligatori estar registrat per comentar.
Fes clic aquí per registrar-te i rebre la nostra newsletter.
Fes clic aquí per accedir.