Utilitzarem dues perspectives per analitzar per què les reformes sovint resulten decebedores: una de racional o instrumental, i una altra que descriurem com la 'galleda de les escombraries' o l'anarquia organitzada. La perspectiva racional és una mena d'ideal. Es dóna per descomptat que els responsables polítics i administratius actuen racionalment, és a dir, que són capaços de formular objectius i d'entendre els problemes, trobar-hi solucions òptimes, posar en pràctica les mesures que han acordat i obtenir els efectes volguts. Això depèn de dues grans condicions prèvies - tenir la capacitat d'obtenir un bon resultat en la relació entre els mitjans disponibles i el fi proposat, i controlar els processos de presa de decisions i d'implementació. Aquesta perspectiva presenta dues versions: l'home econòmic i l'home administratiu, en què aquest últim se centra en l'ús sistemàtic del disseny organitzatiu com a instrument de lideratge.

La perspectiva de la 'galleda de les escombraries' és més temporal i contextual, i sosté que els fins, els problemes, les solucions i els efectes sovint són ambigus perquè les situacions de decisió presenten característiques ambigües, relacionades amb la complexitat de l'estructura, els rols, una tecnologia poc clara i la manca d'una visió racional. A més, sovint la participació és variable, perquè les parts que hi intervenen no hi tenen plena dedicació, i tan aviat arriben com se'n van. Això porta, sovint, a unes decisions imprevisibles i a una implementació irracional, com també a utilitzar símbols per emmascarar la manca de racionalitat. Una variant d'aquesta perspectiva que combina elements instrumentals sosté que els emprenedors polítics o els impulsors de les polítiques aconsegueixen obrir i utilitzar les oportunitats que es presenten gràcies a determinades combinacions de problemes, solucions i participants. Això pot fer que s'assoleixin els objectius més fàcilment, encara que la situació sembli caòtica o anàrquica, i inaugurar noves vies de desenvolupament que trenquin amb el passat.

Com aquestes perspectives ens poden ajudar a comprendre per què les reformes sovint resulten decebedores? Comencem amb els processos de presa de decisions que condueixen a la implementació. Quins són els desafiaments al càlcul racional? No sempre es dóna el cas que les grans reformes donin resposta a una qüestió social o política urgent. Les reformes poden respondre a capritxos, a modes, a símbols - o al desig d'accentuar l'interès propi i egoista o de causar perjudicis als altres actors. Tots aquests casos produeixen processos que generalment presenten les característiques de la 'galleda de les escombraries'. Tenir solucions abans que apareguin els problemes també pot ser el reflex que alguns actors s'aprofiten de l'oportunitat que es presenta. Els problemes que es deriven de problemes i solucions definides col·lectivament també poden presentar aquestes característiques, en el sentit que la racionalitat definida individualment pot conduir a la irracionalitat col·lectiva. Els problemes amb la racionalitat en aquesta fase també poden estar relacionats amb problemes i solucions complexos multinivell o multisectorials, sovint descrits com a 'temes maleïts' (gairebé irresolubles). En general, es diu que com més àmplies són les reformes, més problemes de racionalitat presenten. Les solucions 'reals' són difícils de trobar i la temptació és reproduir solucions 'descontextualitzades', alhora que pot ser difícil aprendre realment de les experiències derivades de les polítiques i els programes.

Si ara ens centrem en els aspectes de control dels processos de presa de decisions, amplis estudis comparatius sembla que indiquen que els responsables públics dels processos de reforma sovint són més capaces de controlar el procés que de pensar clarament sobre el contingut, és a dir , d'actuar més d'acord amb les perspectives racionals. Tanmateix, el control jeràrquic dels processos de reforma es pot veure minat per determinats desafiaments. Un és que els responsables públics sovint gestionen molts temes alhora i tenen problemes de capacitat i d'atenció, o poden perdre interès en els processos de reforma perquè no donen rèdits polítics. Els desacords entre els responsables, els jocs d'estira i arronsa i les negociacions també poden minar la racionalitat d'aquests processos - encara que sempre es pot argumentar que la dinàmica i l'àmplia participació contribueixen a afermar i a legitimar els processos. Aquestes característiques també poden ser el reflex d'una resistència cultural que fa la impressió de 'galleda de les escombraries' i, combinades amb símbols, poden crear noves oportunitats úniques per a diversos grups de líders.

Analitzant els desafiaments a la racionalitat que es produeixen en la fase d'implementació, una condició prèvia important és què ha succeït en el procés de presa de decisions. Els problemes de control i de càlcul racional sorgits durant aquest procés en el passat es poden ajustar o es poden modificar durant el procés d'implementació, però el més probable és que influeixin negativament en la implementació. Organitzar la implementació pot ocasionar alguns conflictes, en què es pot perdre el sentit de la direcció de la reforma, i els problemes de legitimitat que sorgeixin poden ser urgents. Com més grans i més radicals siguin les reformes, més grans seran els desafiaments que plantejaran. Un factor bàsic per a la racionalitat de la implementació pot ser reorientar els camps que estiguin en joc, de manera que els nous interessos tinguin un punt de suport i participin en l'statu quo reformat - reflectint el fet que hi pot haver nous actors que implementin les reformes després de la decisió inicial d'impulsar un canvi.

Una condició prèvia per a l'èxit racional de la implementació és que els problemes, els objectius i les solucions es mantinguin estables durant la implementació, o que els responsables sàpiguen clarament per què realitzen eventualment el canvi i quines en seran les conseqüències - en el sentit que han de combinar la fermesa amb la flexibilitat. D'acord amb una versió 'pura' de la perspectiva de la galleda de les escombraries, els participants en la presa de decisions poden utilitzar la fase d'implementació per introduir nous problemes i solucions, cosa que generalment crearà conflictes i ambigüitat. I, segons una versió modificada d'aquesta perspectiva, fàcilment hi pot haver altres actors que es mostrin més dominants en el procés d'implementació que en la fase de decisió.

Quant al control, una qüestió essencial és si el patró d'influència entre els actors canvia durant el procés d'implementació. Hi ha diferències significatives entre els factors que implementen o que decideixen?

Seguint un model en què dominés una perspectiva racional-comprensiva, esperaríem un fort control constant durant la fase d'implementació, però, com s'ha indicat, els problemes d'atenció també poden minar la implementació. Un factor important és que la implementació de les reformes usualment està poc relacionada amb l'alta direcció. Des d'una perspectiva racional, es dóna el cas que un procés de reforma guiat jeràrquicament mitjançant la presa de decisions, combinat amb un procés d'implementació més obert, faci que la reforma sigui més fàcil d'implementar gràcies a una legitimitat i un suport més grans? O bé succeeix justament el contrari, és a dir, que és millor un procés de decisió més ampli i inclusiu, combinat amb una implementació estrictament jeràrquica? És fàcil reorientar el camp de joc i fixar millor les bases per a la implementació sense perdre el suport dels bons actors originals? En la fase d'implementació, els emprenedors polítics poden alterar potencialment el sistema o assolir el suport per a la implementació.

El nostre article se serveix d'unes perspectives teòriques bàsiques - la presa de decisions racional o instrumental i la presa de decisions de 'la galleda de les escombraries' en una versió 'pura' i modificada - per entendre per què les reformes sovint resulten inaplicables. La versió modificada de la perspectiva de 'la galleda de les escombraries' permet entendre els motius de les decepcions que es produeixen. A vegades, més que buscar solucions als problemes, sembla que són les solucions les que es busquen problemes, i l'encaix i l'ajustament entre ambdós resulta bastant imperfecte, fins i tot en les millors circumstàncies. Si a aquesta equació s'hi afegeixen els emprenedors polítics i les oportunitats úniques, es pot aconseguir més racionalitat, però també frustrar la implementació. I a això cal sumar-hi les enormes dificultats d'implementar i sostenir la reforma. Davant aquestes característiques, pot resultar encara més difícil explicar casos en què les reformes aconsegueixin aplicar-se amb èxit.

El resultat final és que el camí per dur a terme una reforma efectiva està ple de problemes i d'obstacles. Les reformes, especialment les reformes àmplies i no incrementals, són vulnerables en totes les seves fases - des del principi, passant per la presa de decisions i fins a la seva implementació. Això no vol dir que les reformes estiguin sempre condemnades al fracàs, sinó que la falta d'èxit és el resultat més probable. Malgrat tot, les reformes proporcionen realment un treball constant als comentaristes de premsa, a les firmes de consultoria i als acadèmics.

* Aberbach, Joel D.; Christensen, Tom (2014): 'Why Reforms So Often Disappoint', The American Review of Public Administration, 44, p. 3-16.

The American Review of Public Administration: <http://arp.sagepub.com/>.