El personal de l’Administració implicat en la provisió de serveis essencials hi ha respost d’una manera excel·lent, amb un comportament exemplar per part de molts col·lectius professionals (sanitaris, unitat militar d’emergències, forces i cossos de seguretat, docents, empleats de serveis logístics i de manteniment, i serveis socials, entre d’altres).

Però el sistema, com a tal, ha fallat, en mostrar una escassa capacitat d’anticipació; traves burocràtiques i dèficits d’agilitat que han afectat la compra de màscares, la fabricació de ventiladors o la gestió de les ajudes; problemes de gestió de les dades, que reflecteixen dèficits de personal qualificat en aquest camp, mentre les professions jurídiques i les categories de qualificació tècnica mitjana i mitjana-baixa continuen essent-hi molt abundants.

Altres desajustos s’han derivat de problemes no resolts de col·laboració entre les diverses administracions que caracteritzen el nostre model de governança multinivell, els quals han donat lloc a episodis disfuncionals més o menys rellevants durant l’estat d’alarma.

Molts d’aquests problemes no són nous. Reflecteixen, d’una banda, la lentitud amb què solen arribar els canvis, més enllà de la superfície, a l’Administració pública. D’altra banda, són mancances derivades de l’interès escàs que la política presta a les reformes de l’Administració, més enllà dels debats ideològics i retòrics entre una dreta atea, que sembla que no creu en la capacitat del sector públic per evolucionar i reformar-se, i una esquerra beata, que s’ho mira com si fos moralment superior i infal·lible.

Les demandes socials creixents derivades de la crisi aguditzen aquestes deficiències. Els nostres governs i administracions aborden avui un repte descomunal: un dels moments més difícils de la història del país, amb dèficits pressupostaris perennes, estructures administratives caduques i una classe política desorientada. Els ingents recursos, interns i externs, que caldrà invertir en la recuperació i en l’atenció als més vulnerables corren el risc de perdre’s, d’arribar tard o de no ser aprofitats degudament, si no es posen al dia els circuits i els mecanismes del nostre sector públic. Només cal pensar en l’aplicació efectiva de l’ingrés mínim vital o en la gestió dels projectes que haurà de finançar el Fons Europeu de Reconstrucció, en un país que, segons les dades de la Comissió Europea, se situa a la cua en nivell d’execució dels fons estructurals.

És hora de treure conclusions de tot el que ha passat, recuperar diagnòstics existents des de fa anys i habitualment relegats, i pensar en reformes que garanteixin que el sistema públic se situa en condicions de liderar la recuperació i el futur del nostre país. Per fer-ho, aquesta crisi constitueix una nova finestra d’oportunitat. Les reformes més importants es van produir en països devastats per crisis greus, com derrotes militars (per exemple, al Japó o a Alemanya després de la II Guerra Mundial), recessions econòmiques (com Nova Zelanda als anys vuitanta o Suècia als noranta) o la corrupció sistemàtica (com al Regne Unit a principi del segle xix o als Estats Units a principi del xx).

La reflexió ha d’anar més enllà de la necessitat d’ajust. L’escenari fiscal obligarà, sens dubte, a contenir, simplificar i reduir, i algunes mesures d’aquest tipus són necessàries i saludables, però només amb elles s’assolirà un sector públic com el que necessitem. L’experiència del que va passar durant la gran recessió de 2008-2013 ens ensenya que els ajustos sense reformes empitjoren la situació, mentre que els ajustos amb reformes merament aparents o nominals distreuen del problema i no el resolen.

Perquè Espanya pugui afrontar amb èxit l’escenari posterior a la COVID-19, necessitem actuar en quatre grans eixos: innovació i avaluació; internalització de la intel·ligència i externalització del tràmit; diversificació i flexibilització de l’ocupació, i lideratge i gestió professional.

Innovar i avaluar de manera transparent

Són dos verbs que l’Administració no conjuga gairebé mai. Tenim un sector públic més preparat per seguir unes pautes establertes, pròpies d’escenaris estables, que per manejar entorns de canvi i de disrupció tecnològica, que obliguen a gestionar la innovació i requereixen que aquesta innovació es faci de manera transparent i oberta a l’escrutini social.

La crisi ens reclama una gestió pública cada vegada més basada en les dades i en evidències. La disponibilitat massiva d’informació i l’acceleració del canvi tecnològic ens poden ajudar a assolir-ho, però resulta imprescindible facilitar la formació de nuclis i laboratoris d’innovació en polítiques públiques, que tinguin un funcionament autònom i flexible, i que siguin capaços de fer un ús progressiu dels avenços de l’economia del comportament, d’impulsar i aprofitar la transformació digital i de desenvolupar aplicacions d’intel·ligència artificial en el disseny i la prestació dels serveis públics.

Al mateix temps, aquesta orientació innovadora exigeix posar el focus en les veritables prioritats de la societat i desenvolupar els mecanismes d’avaluació dels impactes de les polítiques públiques. Hem de passar de mesurar els outputs a valorar els outcomes. Per fer-ho, cal construir organismes avaluadors professionals i donar-los la independència que els faci fiables i creïbles. Necessitem una Administració capaç de treballar de forma totalment íntegra i transparent, de retre comptes d’una manera efectiva i d’obrir-se proactivament a l’escrutini social. No hi ha una manera millor de combatre la corrupció i de recuperar la confiança dels ciutadans.

Internalitzar la intel·ligència i externalitzar el tràmit

El nostre sistema públic té un greu dèficit cognitiu que li fa molt difícil anticipar els canvis i respondre amb eficàcia als reptes que planteja la combinació d’una societat global hiperconnectada i una revolució científica i tecnològica sense precedents. La baixa qualificació de moltes tasques i l’envelliment de les dotacions agreugen aquest diagnòstic. Els sistemes de retribució actuals situen per sobre del mercat el cost del treball de nivell més baix, mentre ofereixen salaris poc estimulants als professionals més qualificats, com els metges, els científics o els experts en les tecnologies d’avantguarda.

Avui es dediquen recursos ingents de l’Administració a activitats rutinàries, poc creatives o de tràmit, que més tard o més d’hora es podran automatitzar i que, en molts casos, es podrien gestionar a través del mercat. En canvi, és necessari incorporar a les organitzacions del sector públic grans dosis de talent. Aquesta necessitat és urgent, tant en les àrees reguladores, que necessiten entendre i anticipar els impactes de la innovació en àmbits emergents, com en les àrees de servei, sotmeses a l’evolució ràpida de les tecnologies.

D’entrada, és imprescindible prioritzar la captació d’intel·ligència i incorporar al sector públic noves competències en les àrees més connectades amb la innovació. Els centenars de milers de jubilacions previstes per als propers anys s’han d’aprofitar per impulsar plans contundents de qualificació i de rejoveniment de les plantilles. S’ha d’evitar tant la reproducció de perfils professionals que no satisfacin les necessitats futures com les amortitzacions indiscriminades de llocs, derivades d’un ajust fiscal que serà inevitable.

Per tal d’incorporar empleats joves altament qualificats, cal implementar transformacions profundes en els sistemes de reclutament, fent-los més àgils i atractius per a les noves generacions. D’altra banda, serà imprescindible invertir la lògica dels sistemes de compensació, ajustant-los als mercats salarials de referència, i incentivar l’atracció del millor talent.

Diversificar i flexibilitzar l’ocupació

L’ocupació pública continua essent víctima d’una regulació exageradament uniforme, que no es correspon amb la pluralitat de la seva composició ni amb el caràcter divers de les funcions i tasques que es realitzen a l’Administració. Aquest marc uniforme està conformat, a més, per uns procediments i unes pràctiques que introdueixen una rigidesa considerable als mecanismes de gestió de les persones, cosa que comporta restriccions importants a la qualitat de la gestió, a l’adaptació als canvis, a la millora de l’eficiència i a la capacitat d’innovació.

Les regulacions de l’ocupació pública han de garantir els principis constitucionals de mèrit i capacitat, però ho han de fer diferenciant clarament entre l’exercici de les potestats públiques i l’activitat –molt majoritària atenent el nombre de persones implicades– de producció dels serveis públics. Si per a les primeres tenen sentit arranjaments jurídics que tinguin com a prioritat preservar la imparcialitat i la independència dels qui les exerceixen, els segons necessiten règims d’ocupació diversos, més flexibles, més pròxims al règim comú del treball per compte d’altri, i centrats en el talent, el rendiment, l’aprenentatge i l’adaptació al canvi.

Aquesta ocupació pública més diversa i flexible que necessitem ha d’acollir una pluralitat de fórmules contractuals i de servei. Es necessiten pràctiques flexibles de gestió de les persones, en matèria d’accés i de desvinculació, de durada, mobilitat, avaluació, desenvolupament i incentivació, que s’adaptin a aquesta diversitat. Al mateix temps, per administrar aquest tipus de sistema, resulta imprescindible descentralitzar les funcions de gestió de les persones, aproximant-les a les direccions de les diferents entitats, organismes, unitats i equips.

Enfortir les garanties d’integritat dels servidors públics en l’exercici de la seva activitat, en aquest entorn de canvis profunds i accelerats, és l’objectiu que ha de presidir aquestes reformes. En definitiva, l’ocupació pública es juga el futur en quatre grans àmbits: reforçament dels valors, planificació, enfortiment i actualització del sistema de mèrits, i gestió de la diferència.

Liderar i gestionar

La nostra Administració pública està més acostumada a fer coses que a aconseguir que passin coses; li és més fàcil remar que portar el timó. A més, en la seva relació amb altres actors socials, continuen predominant els models autosuficients i verticals, malgrat que la creació de valor públic és avui una tasca cada vegada més col·laborativa.

D’altra banda, guanyar en eficiència i millorar la qualitat de la despesa pública serà crucial en el nou entorn, caracteritzat per una forta limitació dels recursos. Això requereix millorar significativament la capacitat gerencial. A la nostra Administració, el desenvolupament de la gestió pública s’ha vist constret tant per la colonització política de l’espai directiu, sovint denunciada, com per les limitacions del model burocràtic de funció pública per produir, reconèixer i instal·lar les capacitats directives a l’Administració.

En el context econòmic i social que abordem, resulta necessari que el sector públic interioritzi un paper estratègic, l’eix del qual és el lideratge d’uns processos socials capaços de produir un gran impacte en les àrees on es concentren les prioritats del país. Acomplir aquest rol obliga a adoptar uns enfocaments col·laboratius i oberts als actors econòmics i a les organitzacions de la societat civil. Requereix l’ús de les modalitats de gestió dels serveis més adequades per a cada cas, ja sigui amb mitjans interns o externs. Obliga a desenvolupar activament fórmules –algunes de ben conegudes, d’altres d’emergents– de col·laboració publicoprivada. Implica treballar en xarxa i obrir-se a la coproducció de serveis amb els ciutadans.

Paral·lelament, és imprescindible delimitar amb més precisió els marcs de responsabilitat de la política i de la gestió a l’interior de les institucions. La política ha de visualitzar, d’una vegada per sempre, el valor afegit que té, per al seu funcionament òptim i la seva legitimació, el fet de disposar d’unes estructures directives professionals a l’Administració. La reforma de l’alta Administració és una proposta política i en benefici de la bona política. Aquesta delimitació ha de ser la base per articular uns dissenys organitzatius descentralitzats, que proporcionin als directius l’autonomia de gestió necessària perquè es puguin responsabilitzar de crear valor en l’àmbit que els és propi.

Per disposar d’aquesta capacitat gerencial, és imprescindible i urgent construir un règim jurídic específic de direcció pública professional, que la preservi de les turbulències del cicle polític electoral, sense confondre-la amb la funció pública ordinària ni pretendre aplicar-li els esquemes propis d’aquesta. Sobre aquesta base, caldrà desenvolupar mecanismes de gestió per resultats, crear a partir d’ells uns marcs clars de responsabilitat gerencial i dissenyar uns sistemes d’incentius a l’eficiència.

Aquest conjunt d’orientacions que proposem no constitueix una reforma de caràcter sectorial, que hagi de ser pensada pels funcionaris i realitzada per als funcionaris. Es tracta de canvis que, per la seva dimensió i significat, s’inclouen en l’àmbit de les reformes estructurals, és a dir, d’aquelles transformacions profundes que, com passa en altres àmbits, com la fiscalitat, les pensions, l’educació o l’ocupació, són necessàries perquè el progrés econòmic i social dels països no s’aturi. I que, en conseqüència, requereixen el consens entre les principals forces polítiques. No sortirem bé de l’enorme crisi econòmica i social que ens deixarà la pandèmia si no ens ocupem del nostre sector públic i incloem la seva reforma a l’agenda política de reformes institucionals que serà necessari emprendre als propers mesos.

Autors:

• Marc Esteve, professor del Departament de Ciència Política del University College de Londres
• Mila Gascó, professora del Center for Technology in Government de la Universitat d’Albany
• Rafael Jiménez Asensio, consultor d’administracions públiques i catedràtic d’universitat (acreditat)
• Fernando Jiménez, catedràtic de Ciència Política de la Universitat de Múrcia
• Víctor Lapuente, catedràtic de Ciència Política del Quality of Government Institute de la Universitat de Göteborg
• Francisco Longo, professor i director del Centre de Governança Pública d’Esade
• Guillem López Casasnovas, catedràtic d’Economia de la Universitat Pompeu Fabra
• Juan Luis Manfredi, professor titular de Periodisme i Estudis Internacionals de la Universidad de Castilla-La Mancha
• Elisa de la Nuez, advocada de l’Estat i secretària general de la fundació Hay Derecho
• Eloísa del Pino, científica titular de l’Institut de Polítiques i Béns Públics del CSIC
• Carles Ramió, catedràtic de Ciència Política de la Universitat Pompeu Fabra
• Luz Rodríguez, professora de Dret del Treball de la Universidad de Castilla-La Mancha
• Carlos Sebastián, catedràtic d’Economia de la Universidad Complutense de Madrid
• Maite Vilalta, professora d’Economia de la Universitat de Barcelona
• Manuel Villoria, catedràtic de Ciència Política de la Universidad Rey Juan Carlos

*Publicat originàriament com un article a Agenda Pública | El País. També disponible a Esade Do Better.