En un estudi detallat sobre la infraestructura escolar flamenca (Bèlgica), s'analitza un extens programa de DBFM i es compara amb el sistema normal de subsidis a través d'un organisme públic en termes de responsabilitat democràtica. El cas d'estudi demostra que en els PPP hi poden haver fòrums i actors més responsables, que poden actuar més activament en els PPP i que obtenen millors resultats en termes de rendició de comptes. Dóna un exemple que mostra que la rendició de comptes és més gran en la modalitat de PPP per a la infraestructura escolar que en la provisió pública directa, i hi ha motius per afirmar que això comporta també una responsabilització més gran, perquè els processos interns i latents de rendició de comptes esdevenen externs i presents.

Garantir la rendició de comptes en la governança pública moderna és tot un repte. 'La rendició de comptes queda fàcilment diluïda per la governança horitzontal i híbrida', assenyalen Mark Bovens et al. (2008). Se suposa que les noves formes de governança erosionen el principi de responsabilitat ministerial, que es considera essencial per garantir la responsabilitat democràtica. La capacitat de control directe dels ministres sembla que qüestioni. A mesura que les tasques i les responsabilitats se situen a una certa distància dels ministres, les línies de rendició de comptes es difuminen. Els projectes d'infraestructures públiques a llarg termini amb finançament i gestió privats - també coneguts com a partenariats publicoprivats o PPP - són emblemàtics d'aquest tipus de governança. La rendició de comptes corre el risc de perdre's en la dispersió dels límits entre l'àmbit públic i el privat (que abans eren clars). Aquest és un exemple concret del problema típic que sorgeix quan, en un afer, hi intervenen moltes mans. 'El desplaçament a favor d'una implicació més gran del sector privat en la prestació d'un servei públic afebleix la línia de rendició de comptes entre els ciutadans, el parlament i els responsables de la prestació del servei (els que l'executen)', segons Eoin Reeves (2013). La tensió entre les exigències públiques de més obertura i la voluntat privat de més confidencialitat de la informació comercial és molt il·lustrativa en aquest sentit.

Si bé un dels nous elements que incorporen els PPP són aquestes suposades alteracions en la rendició de comptes, cal qüestionar-se la pretesa 'conclusió lògica' de fer-ne una valoració negativa, almenys per tres raons. Primer, perquè la majoria dels estudis sobre PPP s'han centrat en la seva dimensió legal, de gestió, financera i tècnica, però pocs ho han fet en els aspectes polítics. Segon, perquè els pocs estudis que els aborden, ho fan des d'un punt de vista teòric, sense basar-se en cap recerca empírica. Tercer, perquè les comparacions que es fan entre els PPP i la prestació pública directa usualment són incompletes o impures. En el cas millor, se'n fa una referència poc clara i, en el cas pitjor, cap. Aquests tipus d'anàlisi corren el risc d'idealitzar el passat, com si demanar comptes a un govern fos sempre tan fàcil i senzill, i també corren el risc de crear unes expectatives excessives, poc realistes i, en conseqüència, provocar unes valoracions negatives del present. És molt més preferible fer una valoració més matisada de la responsabilitat democràtica en les formes complexes de governança, com són els PPP, a partir d'una anàlisi empírica.

La infraestructura escolar a Flandes (regió del nord de Bèlgica) ofereix una oportunitat molt interessant per posar a prova un extens programa, basat en un PPP, i comparar-lo amb la seva alternativa pública, en termes de responsabilitat democràtica. L'any 2004, el Govern flamenc va optar per dur a terme una política de doble via amb vista a donar resposta a les demandes de la societat de renovar uns edificis escolars vells i desfasats (es necessitava una inversió total de més de 4,5 bilions d'euros i hi havia una llista d'espera de sol·licituds d'ajuda de més de deu anys): d'una banda, un projecte de disseny, construcció, finançament i manteniment (design-build-finance-maintain o DBFM) anomenat 'Escoles de demà', amb la participació d'AG Real Estate i BNP Paribas Fortis com a partners privats, valorat en 1,5 bilions d'euros en total; d'altra banda, els subsidis regulars que atorga l'organisme públic AGIOn (Agència per a la Infraestructura Escolar), amb un pressupost anual de 200 milions d'euros. AGIOn és una agència pública que depèn del ministeri, amb una autoritat delegada en la direcció de l'agència que té algunes atribucions en la presa de decisions operatives. Aquest control ministerial directe és crucial per al propòsit de la nostra recerca, a fi de comparar-lo amb el funcionament del PPP.

Si bé hem de ser cauts a l'hora d'extreure conclusions generals d'un sol cas d'estudi, és bo prestar-hi atenció perquè contrasta amb la tendència predominant a la literatura. Aquest cas matisa i contradiu la percepció tan estesa que els PPP causen automàticament un problema en la rendició de comptes. Cal destacar, en aquest sentit, tres conclusions empíriques. 

La primera és que hi ha més fòrums per rendir comptes i més agents actius en els PPP. S'ha vist que hi ha un ventall més ampli de possibles eines i procediments de rendició de comptes: controls ex ante de la relació qualitat-preu, anàlisi del risc, contractes detallats i indicadors d'acompliment, plena competència, etc. Si bé la majoria se centren principalment en la rendició de comptes per l'acompliment, alguns exerceixen una clara funció constitucional o democràtica, com són els extensos informes anuals de progrés i l'autorització legal dels projectes de PPP davant el Parlament flamenc. A més, altres organismes de control bàsics, com el Tribunal de Comptes, la Inspecció de Finances, un comissionat específic del Govern i l'Eurostat, segueixen molt de prop el programa DBFM, per raó de les seves proporcions i del seu valor net.

La segona és que els fòrums i els agents de rendició de comptes són més actius en els PPP. Per exemple, els diputats del Parlament flamenc fan més preguntes i més detallades sobre el programa DBFM que sobre el sistema normal de subsidis. Encara que no són gaires encara, el seu enfocament i el seu compromís són crucials. Un exministre flamenc afirma que 'sobre el projecte DBFM, exercim, de fet, un control parlamentari absolut del que és més bàsic o fonamental. Tot el PPP té un alt perfil polític; se li presta molta atenció; els ministres s'identifiquen amb els grans projectes de PPP, mentre que els mecanismes de rendició de comptes del sistema públic tradicional a través d'AGIOn no estan tan ben desenvolupats. El sistema tradicional no preveu alguns dels requisits de procediment i d'acompliment que sí existeixen en els PPP. Si fiscalitzéssim així el sistema tradicional, en seríem molt més crítics.'

La tercera és que els processos de rendició de comptes en el PPP també són importants. Ens podríem preguntar: totes aquestes qüestions, informes i procediments no acaben essent mers exercicis innocus sobre el paper? En el PPP, la rendició de comptes ha estat molt important. Els diputats d'ara sembla que s'han trobat la feina feta. Es van sol·licitar auditories del PPP davant el Tribunal de Comptes i es van fer públiques a una audiència més àmplia. Els mitjans van parlar del projecte reiteradament. Fins i tot s'hi van introduir alguns canvis polítics significatius, després dels processos de rendició de comptes en els fòrums polítics i públics. En el projecte DBFM anomenat 'Escoles de demà', hi ha moltes responsabilitats - molts fòrums, actors i instruments - que se sobreposen i que, combinades, li donen un gran impuls.

Així doncs, hi ha més ocasions de rendir comptes en la infraestructura escolar del PPP flamenc que en el sistema normal de subsidis. Tanmateix, això vol dir que la rendició de comptes sigui millor? El cas curiós de la infraestructura escolar flamenca ens explica una història sobre la governança en què múltiples processos de rendició de comptes provoquen, en efecte, una redundància beneficiosa i una responsabilització més gran, perquè multipliquen les oportunitats de dur a terme processos reals de rendició de comptes. Richard Mulgan (2003) deia que 'un conjunt de focus il·luminen més del que ho pot fer un de sol, per molt potent sigui ser la seva il·luminació'. Amb tot, més important encara és que els focus s'encenguin de manera efectiva. Si bé AGIOn, en principi, ha de donar comptes de la seva actuació davant dels responsables corresponents, els processos de rendició de comptes són latents i interns. Els focus estan apagats. En canvi, el projecte de PPP, com que immediatament suscita recels, és objecte d'una gran atenció política i pública que impulsa processos reals de rendició de comptes, els quals són externs des del principi. Els focus s'encenen de forma proactiva. És essencial insistir en la naturalesa real i externa d'aquests processos de rendició de comptes a l'hora de valorar els PPP des del punt de vista democràtic. És bàsicament obrint-se als fòrums polítics i públics, i implicant-los activament, que guanyen legitimitat democràtica davant dels ciutadans i dels seus representants.

És important insistir que els PPP són rellevants, més enllà de l'àmbit dels projectes i dels contractes d'infraestructures. Expliquen com ha de funcionar la moderna governança pública avui: en col·laboració amb molts actors privats, amb una estructura més horitzontal (en xarxa) i amb un alt grau de complexitat. En el llibre que ha publicat recentment, titulat Democracy in Crisis?, Yannis Papadopoulos (2013) assenyala la governança col·laborativa i el disseny cooperatiu de les polítiques - d'això en són un bon exemple els PPP - com dos dels reptes principals que afronta la política democràtica. Els PPP empenyen definitivament la política democràtica, tal com la coneixem fins ara, a fora de la zona de confort, però l'impacte o el resultat global són molt més complexos, ambigus i matisats del que es pensa. Afegeix que la influència de la política democràtica sobre les decisions polítiques s'ha afeblit, en general, però també admet alguns aspectes paradoxals i desconcertants d'algunes transformacions. És reconeixent aquestes complexitats que podrem comprendre millor l'estat actual de la governança democràtica, sense idealitzar el passat, negar el present o témer el futur.

Tom Willems és investigador del Departament de Ciència Política de la Universitat d'Anvers. És membre de la unitat investigadora Public Administration & Management. La seva recerca se centra en la responsabilitat democràtica en les formes complexes de governança pública, com els partenariats publicoprivats.

Referències

Bovens, M.; Schillemans, T.; Hart, P. (2008). "Does Public Accountability Work? An assessment tool". Public Administration, 86(1): 225-242.

Mulgan, R. (2003): Holding Power to Account. Nova York: Palgrave.

Papadopoulos, Y. (2013): Democracy in Crisis? Politics, Governance and Policy. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Reeves, E. (2013): "Mind the Gap: Accountability and value for money in public-private partnerships in Ireland". A: Greve, C.; Hodge, G. (ed.), Rethinking Public-Private Partnerships: Strategies for Turbulent Times (p. 78-97). Londres: Routledge.