Hi ha una pluralitat de factors susceptibles de ser considerats a l’hora de reconèixer una política pública. Podem dir que una política es troba consolidada institucionalment quan les seves empremtes es perceben amb nitidesa a través de l’anàlisi, entre d’altres, de variables com la congruència i la claredat en la seva definició i en la dels objectius que es volen assolir, l’àmbit i els destinataris sobre els quals es projecta, el valor que li atorga el cap de l’executiu, la posició que ocupa dins l’agenda política, el seu rang i ubicació en l’organigrama governamental, les àrees d’actuació que la nodreixen, la identificació dels actors necessaris per garantir-ne el desenvolupament o la consistència del perfil professional dels que hi són al capdavant. L’observança d’aquests extrems fa plausible l’afirmació que una política ha cristal·litzat quan es troba perfectament inserida en l’acció de govern, i se n’assegura el coneixement general.

L’anàlisi amb cura no ja de tots sinó d’algun dels factors enunciats desbordaria àmpliament els marges que tenim assignats; és per això que, com a alternativa, ens hem decantat per centrar aquesta reflexió en una altra variable que ―sense que s’hagi ressenyat i per bé que, a primer cop d’ull, pugui semblar menys rellevant― també influeix de manera notable en la salut i el vigor de les polítiques públiques. Ens referim a l’impacte que el factor humà provoca sobre qualsevol política, però no per abordar-lo des de l’avaluació dels mèrits i les habilitats que han d’acreditar aquells que volen assumir-ne la direcció, sinó realitzant una ressenya sumària sobre els efectes derivats del grau d’estabilitat que es pot produir en la titularitat d’aquestes responsabilitats. I aquest propòsit es vol dur a terme prenent com a referència les polítiques de funció pública i d’organització administrativa en un territori concret com és Catalunya.

Parlar d’aquest tema en el sentit expressat i referir-lo al tractament que hi han dispensat els successius governs de Catalunya vol dir reconèixer l’absència absoluta d’una cura elemental en aquest capítol i el consegüent predomini de la mediocritat en l’exercici de responsabilitats per part d’aquells que han estat elegits per assumir-les. Si agafem la política de funció pública i la d’organització administrativa i les confrontem amb aquelles amb les quals, tal vegada pel caràcter nuclear i els efectes de les seves actuacions sobre les administracions, podríem trobar major afinitat, com ara passa amb les polítiques pressupostària i de control i fiscalització de la despesa, i, ensems amb els departaments on s’han adscrit, n’analitzem l’evolució en termes d’estabilitat en el seu comandament en els darrers vint anys ―per agafar un període prou llarg―,[1] probablement convindrem que hi ha hagut un notable desinterès del govern, sense distinció del color polític, per institucionalitzar algunes de les polítiques esmentades.

El gràfic que s’adjunta al final del document mira de reflectir aquest escenari i de la seva observació es poden extreure un grapat d’evidències. En primer lloc, si ens centrem en els departaments sota els quals s’han desenvolupat aquestes quatre polítiques, observarem que en els darrers vint anys la funció interventora i la disciplina pressupostària han estat sota la direcció superior de sis consellers d’Economia i Finances de manera ininterrompuda, mentre que la funció pública i l’organització administrativa s’han bellugat de Governació a Presidència, fent un periple d’inici i retorn al primer d’aquests departaments, que ha donat per resultat una supervisió, amb interrupcions, practicada per onze consellers/eres, en poc més de dinou anys, que a dia d’avui ja són dotze, el doble que en l’altre àmbit. Al seu torn, mentre que en les àrees econòmiques els que han exercit aquesta direcció superior, majoritàriament, han consumit més d’una legislatura, en els camps de l’organització administrativa i de la funció pública la freqüència del canvi en la direcció ha donat lloc a nombrosos mandats la durada dels quals amb prou feines ha esgotat una legislatura, cosa que fa presumible que aquesta cadència en els relleus sigui, si no la principal,[2] sí una de les causes que explica les dificultats per disposar d’una agenda estable que hauria facilitat una actuació més racional en els referits camps.

Les diferències encara són més ostensibles quan baixem a analitzar cada política. En aquest nivell, davant l’estabilitat en la direcció immediata dels àmbits pressupostari i d’intervenció, hi trobem una freqüència de rotació en les altres àrees que ha provocat que, en divuit anys, la funció pública hagi estat en mans de tretze responsables i que el comandament en matèria organitzativa s’hagi assignat a vuit persones en poc més de dinou anys, és a dir, que mentre que el lideratge en les polítiques de funció pública i d’organització ha estat exercit, fragmentàriament, per vint-i-una persones, la responsabilitat en els camps pressupostari i d’intervenció només s’ha encomanat a cinc persones, de forma ininterrompuda durant vint anys. Tot plegat dóna per resultat que així com en la vertebració i la institucionalització de les àrees d’activitat econòmica analitzades hi han intervingut un total de dotze persones en un període de vint anys, en les de funció pública i d’organització, en poc més de dinou anys, és a dir, de manera discontínua, la responsabilitat s’ha assignat a trenta-dos titulars, que es converteixen en vint-i-set persones reals, si tenim en compte que n’hi ha hagut cinc que, o bé han exercit la direcció de més d’una de les àrees de referència, o bé l’han practicada sobre la mateixa àrea en diferents períodes. La ràtio resultant obliga a l’adopció d’una actitud, si més no, escèptica a l’hora d’acceptar que després de dinou anys les polítiques de funció pública i d’organització han cristal·litzat, quan en la satisfacció d’aquest propòsit hi han participat vint-i-set persones.[3] Davant d’aquestes magnituds, i sense voler emetre judicis de valor sobre el perfil professional dels protagonistes i l’encert en la vertebració d’aquestes competències, és obvi que l’atenció posada en l’objectiu de cercar l’estabilitat en cadascuna de les àrees analitzades ha diferit substancialment, la qual cosa esdevé un factor addicional per explicar i ajudar a entendre el desigual nivell de desenvolupament i maduresa institucionals d’unes i altres.

Aquest apartat restaria incomplet si no féssim una darrera observació que es veu reflectida de manera diàfana en el gràfic adjunt, i és que el ritme frenètic de rotació al qual s’ha sotmès el lideratge de la funció pública i de l’organització administrativa en el període analitzat, lluny d’alentir-se s’ha accentuat de manera vertiginosa en les tres darreres legislatures. En el termini comprès entre 1999 i 2007 hi ha hagut vuit relleus i set persones al capdavant de la Direcció General de Funció Pública, cinc secretaris/àries d’Administració, Modernització i Funció Pública i set consellers de Governació, és a dir, hi ha hagut dinou persones que han estat exercint de manera més o menys immediata la direcció dels àmbits de referència, amb mandats que, majoritàriament, han durat al voltant d’un any i que només en la sisena legislatura alguns van superar els dos anys i mig d’exercici.[4] Simultàniament, en l’àrea econòmica, la Intervenció General s’ha mantingut sota la direcció de la persona que ha desenvolupat aquestes responsabilitats des de fa més de disset anys, el relleu al capdavant de la Direcció General de Pressupostos es va produir el setembre de 2004, ben entrada la setena legislatura, amb la substitució d’una persona que feia deu anys que exercia al càrrec, i el lideratge del Departament d’Economia i Finances ha recaigut en dues persones, de les quals la segona ha estat la titular des de l’inici de la sisena legislatura; dit d’una altra manera, els actors aquí han estat cinc persones, amb uns mandats que, en tots els camps, s’han estès més enllà d’una legislatura.

Aquestes dades confirmen, amb major contundència si és el cas, l’endèmica manca de consideració de les polítiques de funció pública i d’organització administrativa dins l’agenda governamental i, per tant, la persistència de la seva feblesa institucional i desprestigi davant d’aquells que són els destinataris principals de les seves actuacions, en observar que la direcció d’aquestes àrees no només no ha estat capaç d’articular un projecte congruent i engrescador, sinó que ha procedit a una descapitalització arbitrària de l’actiu humà al seu servei, cosa que ha provocat la pèrdua d’una expertesa i un coneixement adquirit d’improbable reversió i d’encara més difícil recanvi, atesa la seva carestia.[5] Davant l’eventual crítica que les conclusions extretes de les dades adjuntes no poden prendre’s com la causa principal de l’estat de l’art que acabem de descriure, cal oposar-hi l’afirmació que les organitzacions són les persones. En més d’una ocasió s’ha fet palès que polítiques públiques definides impecablement s’han malmès en posar-les sota la direcció de gestors incapaços i que professionals excel·lents han tret un gran partit de plans estratègics manifestament millorables, de manera que el pes del factor humà en el desenvolupament positiu de l’acció pública pren una transcendència molt superior a la resta de consideracions.

Doncs bé, així estem en un moment en el qual el nou Estatut d’autonomia de Catalunya i l’Estatut bàsic de l’empleat públic, d’aprovació encara més recent, dibuixen uns escenaris en matèria de funció pública i d’organització administrativa plens d’oportunitats, que no deixen marge per la dilació en la constitució d’uns equips de treball estables, compostos per persones amb experiència contrastada, que, en total coordinació amb la resta d’actors implicats, ja fa temps que haurien d’haver presentat propostes ambicioses per avançar en aquests camps.

En definitiva i com dèiem al principi, polítiques de funció pública i d’organització, així, no són possibles. I si el lector vol, un altre dia parlem del perfil dels seus protagonistes, és a dir, de mèrit, capacitat i competència.