La formulació de polítiques de provisió de serveis públics respon a un model simple que comprèn les fases següents: en primer lloc, els polítics identifiquen el problema i en tracen les grans línies de solució; en segon lloc, els funcionaris directius i els experts dissenyen una política mitjançant una combinació adequada dels instruments: la legislació, el finançament, els incentius, la comunicació, les noves organitzacions i les directives; en tercer lloc, la implementació s¿assigna al departament, agència, govern local o organització privada corresponent i, finalment, s¿assoleixen els objectius. 

En realitat, aquest model només funciona si el procés és lineal i amb pocs intermediaris, si les línies de responsabilitat són simples, si les prescripcions són clares (per evitar fissures) i si s¿estableixen recompenses i càstigs per a cada anella de la cadena d¿implementació. No obstant això, actualment, poques vegades es donen les condicions perquè el model funcioni, de manera que sovint la seva aplicació condueix al fracàs i a la frustració. Això es deu a les raons següents:

1.       Els governs només tenen un control limitat sobre les persones i les organitzacions de què depèn la qualitat de la prestació. Fins i tot en les estructures aparentment verticals i centralitzades com ara les burocràcies sanitàries, els marges d¿autonomia que es reconeixen als col·lectius professionals o als sindicats respectius són considerables. En moltes àrees clau del govern, la millora dels resultats per als ciutadans depèn críticament del comportament de tercers, tant si són poders locals, la policia, el poder judicial, el tercer sector o els contractistes privats que sempre disposen d¿un marge de discrecionalitat efectiva enfront dels mandats legislatius o els incentius financers.

2.       Poques polítiques s¿implementen després d¿haver estat plenament formulades. El model tradicional suposa que els formuladors tenen tot el coneixement que necessiten per saber què funcionarà i produirà els millors resultats. D¿aquesta manera es té l¿arrogància d¿aplicar a escala nacional una política encara no experimentada. No obstant això, la realitat ens duu a ser més modestos i a reconèixer que sense una experimentació prèvia no podem saber com funcionarà una política determinada i que el fet que funcioni bé en un lloc no és garantia d¿un èxit generalitzat, ja que els entorns d¿implementació poden ser molt diferents. En aquestes condicions, l¿experimentació, l¿avaluació, la posada en comú de lliçons apreses i una nova forma de relació entre el centre formulador i els centres implementadors i d¿aquests entre si resulta clau per a l¿obtenció de resultats.

3.       El model tradicional és contradictori pel que fa a les lliçons apreses en àmbits de gestió com ara l¿empresarial o el militar, en els quals sovint la millora de resultats depèn de l¿encert en la combinació d¿objectius clars fixats de manera centralitzada amb la capacitat dels gerents que tenen el coneixement local per adaptar-se a les circumstàncies. Es considera inadequada la pretensió del model tradicional d¿aplicar solucions definides centralitzadament.

4.       La qualitat de la provisió no depèn d¿un mecanisme lineal, sinó de diversos elements sistèmicament integrats que comprenen la regulació, les organitzacions, el finançament, els recursos humans, les tecnologies, etc. Si tots aquests elements no es tenen en compte en la fase de disseny, és força probable que sorgeixin problemes d¿implementació.

5.       Moltes prioritats dels governs moderns (especialment en els camps de la criminalitat, l¿educació, la salut, el medi ambient i el benestar) depenen no tan sols de la millora dels serveis, sinó també d¿un canvi pel que fa a les cultures i els comportaments.

6.       La interdependència entre polítiques públiques. És poc probable que amb una sola política, encara que estigui ben dissenyada i implementada, n¿hi hagi prou davant dels desafiaments més notables dels governs, com ara la lluita contra l¿exclusió social o la cursa per la competitivitat. Aquests desafiaments gairebé sempre requereixen una combinació de polítiques i plantegen problemes importants de disseny organitzatiu i institucional. [1]

Per això, actualment s¿estan experimentat nous models de formulació de polítiques. La premissa inicial sembla que és la qualitat de la prestació: l¿obtenció de resultats millors depèn de la qualitat de la formulació de la política. Aquesta qualitat només es pot assolir si es tenen en compte totes les qüestions pràctiques i operacionals implicades en la implementació, si respon a un coneixement realista i precís de la diversitat d¿entorns socials en què s¿ha d¿aplicar, si l¿entitat formuladora té capacitat per a la millora contínua de la política i si tots els actors que tenen algun paper en la posada en pràctica de la política la comprenen adequadament.

La viabilitat d¿aquests nous models exigeix que el centre formulador de la política ¿principal¿ tingui la capacitat per formular judicis vàlids sobre si la implementació és positiva o negativa i sobre què cal fer per millorar-la. La fixació realista i assenyada de metes que reflecteixen els resultats que s¿esperen i que els operadors de línia poden interioritzar n¿és un requisit previ. Així mateix, també ho és el diagnòstic, sempre que sigui possible, del grau d¿assoliment de la política, de manera que tots els implicats en la qualitat de la prestació hi poden accedir oportunament.

La capacitat crítica del nou formulador de polítiques és aquella que li permet saber per què no és possible arribar a una meta determinada i quina és la resposta apropiada a aquesta mancança detectada. Això implica capacitats de gestió de coneixement dins i fora de l¿organització molt destacades. Per exemple, el fet de no assolir les metes pot ser la conseqüència d¿una gestió central pobra, d¿una gestió local pobra, d¿un disseny pobre de la política o de les seves metes, d¿un canvi inesperat de l¿entorn, de l¿oposició pública, d¿un finançament inadequat, d¿incentius inadequats, d¿estratègies inadequades de recursos humans o de tecnologies, de marcs reguladors inadequats, del fet que molts actors implicats no comparteixen la política, d¿errors en la programació, etc. Emetre judicis d¿aquesta mena requereix una capacitat analítica i experta del centre formulador, amb experiència adquirida preferentment en anteriors treballs en la línia operativa; requereix l¿accés a múltiples fonts d¿informació i apreciació (inclosos els usuaris, els empleats públics, les inspeccions, els diagnòstics, etc.), com també l¿ús de consultoria externa.

Joan Prats i Català és director de l¿Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.

L¿Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya és un centre de recerca i formació constituït com a consorci públic per la Generalitat de Catalunya, ESADE i la Universitat Oberta de Catalunya. Per a més informació: http://www.iigov.org.

[1] Vegeu Mulgan, Geoff; Lee, Andrea. Better Policy Delivery and Design: A Discussion Paper. Performance and Innovation Unit: Març, 2001.