El discurs sobre els problemes “maleïts” (també coneguts per la denominació anglesa wicked problems) a sorgir arran d’una crítica feta des dels plantejaments racional-tècnics o de l’àmbit de l’enginyeria a qüestions complexes de planificació i política social. D’una banda, des d’un dels sectors crítics amb els programes polítics complexos s’afirmava que era impossible assolir els nivells exigits de claredat d’objectius, informació i coordinació (Pressman i Wildavsky, 1973). El missatge era que els responsables de la presa de decisions haurien de ser menys ambiciosos i tractar les parts més manejables dels problemes en comptes d’adoptar un enfocament global o exhaustiu. De l’altra, un segon grup de crítics argumentava que els plantejaments tècnics no tenen en compte les experiències personals ni els punts de vista dels ciutadans als quals se suposa que beneficien aquestes intervencions. D’acord amb aquest segon argument, l’augment dels coneixements científics no pot resoldre problemes polítics complicats que en realitat es basen en sistemes de valors contraposats i que no es poden resoldre emplenant els buits que deixa la manca de coneixements (Schon i Rein, 1994).

La crítica més exigent de la racionalitat ortodoxa es va produir arran del famós article de Rittel i Webber “Dilemmas in a General Theory of Planning” (1973). Els autors declaraven que s’havia acabat l’època de resoldre els principals problemes urbans i socials a través d’un plantejament d’“enginyeria”. La societat moderna és massa pluralista per tolerar solucions imposades i artificials. Les diferències importants que presenten els grups socials pel que fa a actituds i valors redueixen la possibilitat de trobar i pactar solucions clares. Els problemes finits que tracten la ciència i l’enginyeria són relativament “innocus” o “benignes” en el sentit que un problema de matemàtiques té elements definibles i solucions verificables. Per contra, generalment els problemes socials moderns estan mal definits i es basen en judicis polítics més que no pas en certeses científiques. En aquest sentit, la majoria dels problemes principals de la política pública són “maleïts” (Rittel i Webber, 1973: 160); és a dir, són inherentment resistents a les solucions clares i acordades.

Rittel i Weber van definir les deu característiques bàsiques dels problemes maleïts:

1.    No hi ha una formulació definitiva d’un problema maleït; és a dir, fins i tot se’n qüestiona la definició i l’abast.

2.    Els problemes maleïts no tenen cap “norma d’interrupció”, és a dir, no tenen solucions definitives.

3.    Les solucions als problemes maleïts no són “veritables o falses”, sinó “bones o dolentes” als ulls dels stakeholders.

4.    No hi ha cap prova immediata ni essencial d’una solució a un problema maleït.

5.    Cada (intent de) solució a un problema maleït és una “operació única”; els resultats no es poden desfer fàcilment i no hi ha la possibilitat d’aprendre a partir del mètode de prova i error.

6.    Els problemes maleïts no disposen d’un joc ben definit de possibles solucions, com tampoc no hi ha un conjunt ben descrit d’operacions admissibles que puguin incorporar-se al pla.

7.    Cada problema maleït és essencialment únic.

8.    Es pot considerar que cada problema maleït és un símptoma d’un altre problema.

9.    L’existència d’una discrepància que representi un problema maleït es pot explicar de moltes maneres.

10.  El responsable de la planificació no té “dret a equivocar-se”; és a dir, el públic no tolera els experiments que fracassen.

Molts experts consideren que aquestes característiques ajuden a explicar les dificultats que han envaït algunes àrees de les polítiques ambientals i de recursos naturals, juntament amb la planificació urbana i regional i alguns aspectes de la política social. L’atractiu d’aquest concepte resideix en el fet que sembla que aporta una mica de llum a la qüestió de per què hi ha tantes polítiques i programes que no assoleixen els seus objectius i que podrien tenir efectes inesperats. Aquests resultats tan poc afortunats s’esdevenen per diversos motius:

§  Els problemes mateixos poden canviar constantment;

§  Les solucions poden consistir a tractar els símptomes en comptes de les causes subjacents;

§  Pot ser que les persones s’hi oposin tan fortament que les solucions no siguin viables;

§  Els coneixements necessaris per a una implementació efectiva poden ser poc sòlids o qüestionats;

§  En poques paraules, la “incertesa” (Koppenjan i Klijn, 2004) s’apodera de tots els aspectes de la resolució de problemes.

Si no hi ha una “causa principal” de la complexitat, i per tant tampoc de la “maledicció”, no hi ha cap altre plantejament millor per afrontar aquests problemes. Si, per exemple, s’afirma que la causa fonamental dels problemes maleïts és la manca de coneixement científic (per exemple, sobre el canvi climàtic), aquesta afirmació ja implica una solució: més recerca científica per reduir la incertesa. Per una altra banda, si es considera que el problema fonamental són les divergències de punts de vista, la solució implícita és establir processos de debat i participació que condueixin cap a un consens factible. Això confirma la teoria de Rittel i Webber que la definició del problema tendeix a implicar una solució preferida. Per tant, cal una certa cautela respecte a tots els mètodes proposats per tractar els problemes maleïts, ja que és possible que tots resultin inadequats en diversos graus.

Normalment als polítics els agrada molt buscar solucions, fins i tot quan les proves són dubtoses o quan els ciutadans no estan d’acord en qüestions clau. No s’esperaran fins que s’esvaeixin tots els dubtes. Als polítics els agrada que se’ls consideri persones “decisives” que adopten mesures per afrontar els problemes. Això vol dir que és possible que se centrin en peces tangibles del trencaclosques en comptes de tractar els problemes en conjunt. Aquesta pot ser una estratègia pràctica per “atacar” problemes “maleïts” dels més complicats: afrontar avui els elements manejables tot reconeixent que demà hi haurà altres aspectes per tractar.

La recerca i la pràctica en gestió pública han començat a plantejar no només les dificultats conceptuals sinó també els reptes pràctics que comporta afrontar “problemes maleïts” i incerteses complexes. És possible que la nova gestió pública (NPM, per les sigles en anglès) hagi millorat l’eficiència en algunes qüestions, però no ha obtingut tan bons resultats a l’hora d’afrontar qüestions d’eficàcia. Caldrà ampliar el repertori d’estratègies que necessiten els gestors públics superiors, i els ensenyaments de gestió s’hi hauran d’adaptar. Un informe recent del Govern d’Austràlia sobre els problemes maleïts o intractables (APSC, 2007) indica que l’objectiu general del Govern quan s’enfronta a problemes intractables seria aconseguir un “canvi de conducta sostingut” a través de la “col·laboració com a resposta a la complexitat social”. L’informe destaca diverses tècniques que es poden aplicar, i fa èmfasi en el fet que calen processos i idees noves. Per exemple:

§  La capacitat de treballar més enllà del perímetre de les agències: com que els problemes maleïts no s’ajusten a les restriccions de les organitzacions, cal treballar més enllà del perímetre de les agències.

§  Augmentar la comprensió i fomentar el debat sobre el marc de responsabilitat adequat: els marcs actuals poden forçar els intents de resoldre problemes maleïts.

§  Implicar de manera efectiva els stakeholders i els ciutadans perquè entenguin el problema i n’identifiquin possibles solucions: cal entendre la dimensió global de cada situació a través de la implicació dels stakeholders pertinents. Els canvis de conducta, tal com indica l’informe, són més probables si els stakeholders entenen completament totes les qüestions.

§  Capacitats essencials addicionals: desenvolupar habilitats de comunicació, aprendre a pensar tenint sempre present la “fotografia completa”, habilitats d’influència i de treballar de manera cooperativa.

§  Una comprensió millor del canvi de comportament per part dels responsables polítics: tot i que les formes tradicionals en què els governs canvien el comportament dels ciutadans encara seran importants (per exemple, les lleis, normatives, multes, impostos i subvencions), és possible que calgui complementar aquestes pràctiques amb altres recursos per canviar el comportament que aconsegueixin implicar més les persones cap a un canvi de comportament més cooperatiu.

§  Un focus i/o una estratègia amplis: com que els problemes maleïts tenen causes múltiples exigeixen esforços i recursos sostinguts.

§  Tolerar la incertesa i acceptar la necessitat d’un focus a llarg termini: les solucions als problemes maleïts són provisionals i dubtoses, i això és quelcom que els gestors públics i els ministres dels governs han d’acceptar. No hi ha reparacions miraculoses, i és probable que les solucions requereixin més canvis o ajustos polítics (APSC, 2007: 35-6).

Els gestors públics i els investigadors estan estudiant amb molta dedicació un seguit d’estratègies per augmentar la capacitat i eficàcia del sector públic a l’hora d’afrontar aquesta mena de problemes. Tant els plantejaments burocràtics tradicionals com els plantejaments d’eficiència de l’NPM topen amb certes limitacions quan han de tractar la complexitat i unes expectatives divergents. Les veus que demanen “més recerca” sobre els buits de coneixement són útils, però són insuficients per resoldre els problemes, malgrat que una millora del coneixement pot contribuir tant a formular polítiques “basades en les proves” com a augmentar l’amplitud del consens. El focus sobre la “col·laboració”, que tan àmpliament es recomana, com a solució de procés és molt important (Goldsmith i Eggers, 2004), però no hauria de ser l’únic plantejament atès que la clau no és només la formació d’un consens, sinó una nova manera de pensar sobre les múltiples causes i, per tant, sobre els múltiples camins cap a les solucions.

Referències

Australian Public Service Commission (2007), Tackling Wicked Problems: A Public Policy Perspective, Canberra: APSC, http://www.apsc.gov.au/publications07/wickedproblems.pdf

Goldsmith, S.; Eggers, W.D. (2004), Governing by Network: The New Shape of the Public Sector, Washington DC: Brookings.

Koppenjan, F. J. M.; Klijn, E. H. (2004), Managing Uncertainties in Networks, Londres: Routledge.

Pressman, J. L.; Wildavsky, A. (1973), Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland, Berkeley: University of California.

Rittel, H. W. J.; Webber, M. M. (1973), ‘Dilemmas in a General Theory of Planning’, Policy Sciences. 4 (2): pàg. 155-169.

Schon, D. A.; Rein, M. (1994), Frame Reflection: Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies, Nova York: Basic Books.