La construcció d’un model unificat de funcionaris públics amb atribucions de direcció i assessorament, conformant un cos dedicat a les funcions gerencials al nivell més alt, fou un pas endavant, resultat de l’aplicació de les directrius da reforma administrativa de 1967. Es va adoptar una estructura de càrrecs que, en el seu disseny més bàsic, s’ha mantingut fins avui. Es caracteritza per la definició d’atribucions genèriques de direcció i assessorament als nivells jeràrquics superiors, que es concreten en els reglaments de cada òrgan. Aquesta forma d’organització dels quadres directius permet la mobilitat horitzontal i l’estructuració d’un quadre únic per a tota l’administració federal, incloses les entitats descentralitzades. Però la creació d’aquest sistema ha quedat incompleta perquè no ha estat acompanyada de la constitució d’unes carreres i d’uns programes de reclutament i capacitació orientats a l’exercici de les atribucions directives. 

Aprovada durant la transició cap a la redemocratització política al Brasil, immediatament després del període autoritari de 1964-1984, la Constitució de 1988 fou un marc de construcció de burocràcia sobre el qual es van fixar unes regles rigoroses sobre l’obligatorietat d’un concurs públic per a la provisió dels càrrecs a l’administració pública. Tanmateix, aquest avenç es va produir parcialment, perquè no va estar acompanyat de mesures orientades a la professionalització dels càrrecs de direcció i assessorament, i es va mantenir una àmplia llibertat per a la provisió de tots els càrrecs de direcció i assessorament de l’administració federal.

La reforma gerencial que va emprendre el govern de Fernando Henrique Cardoso durant el període de 1995-1998 va adoptar com una dels seves directrius l’enfortiment del nucli estratègic de l’Estat com un mix de servidors permanents qualificats i personal extern, reclutat al mercat i a la universitat. Es va reprendre el reclutament per a les carreres que es consideraven d’importància estratègica, mitjançant concursos anuals. Però les iniciatives en el camp de la professionalització de la gestió van ser limitades i no van integrar l’agenda de projectes i iniciatives prioritàries de la reforma.

La política de concursos es va mantenir amb l’ampliació de la contractació durant el govern de Luiz Inácio Lula da Silva, a partir de 2002, amb vista a la reposició del personal i a la substitució dels contractats per mitjà de la terciarització, la recuperació dels nivells de remuneració i l’atenció a les demandes, a través de concursos en diverses àrees, especialment a les de la salut i l’educació. Les dades de la trajectòria recent indiquen que s’està fent una renovació significativa dels quadres de l’administració federal. Però, malgrat els avenços innegables en la renovació i la capacitació dels recursos humans, encara es troben a faltar definicions més sistemàtiques i exhaustives per al disseny de l’estructura dels càrrecs i les carreres de la funció pública al Brasil.

Un decret de 2005 va fixar uns percentatges mínims per a l’acompliment dels càrrecs de direcció i assessorament per part dels funcionaris dels quadres permanents de l’administració pública. La fixació d’aquests percentatges constitueix una mesura incremental per a l’establiment de paràmetres de professionalització de la gestió, adoptant com a política de govern la provisió de la majoria d’aquests càrrecs per part de funcionaris de carrera. Tanmateix, es tracta d’una mesura revestida de la màxima cautela, atès que el percentatge mínim que fixava el decret representava la mitjana històrica de les designacions per cobrir aquests càrrecs. El contingent de càrrecs de direcció i assessorament a l’administració federal brasilera és d’uns 21.398 (dades de 2011). Actualment, prop del 65 % d’aquests càrrecs són exercits per funcionaris de carrera o són ocupats per algun càrrec públic permanent.

Com es desprèn, aquesta trajectòria és el resultat d’uns processos no plenament conclosos de reestructuració del sistema de càrrecs i carreres i dels canvis successius que s’han adoptat a falta d’un disseny exhaustiu i estructurat. El model incomplet que s’ha adoptat al Brasil és, en principi, vulnerable a les pràctiques clientelars i no té transparència ni mecanismes de desenvolupament professional. D’altra banda, presenta unes característiques que l’aproximen a les tendències actuals de les experiències d’estructuració i gestió dels càrrecs de direcció a l’administració pública, especialment per les seves característiques de flexibilitat, que permeten la trajectòria horitzontal i la possibilitat que els puguin proveir personal de qualsevol carrera o bé contractat externament.

D’entre les limitacions del model brasiler, destaquem la manca de mecanismes i de criteris de selecció per als càrrecs directius, de plans de capacitació i de sistemes d’incentius. Les iniciatives adoptades palesen la inexistència d’una política definida clarament, guiada per una visió sistèmica del tema, i d’un òrgan centralitzat que s’encarregui de la gestió dels càrrecs d’alta direcció. En conseqüència, la provisió d’aquests de càrrecs es fa sense disposar d’uns requisits de perfil de competències per a l’exercici de la funció gerencial. Els gerents no estan sotmesos a procediments de validació i no existeixen criteris ni regles relatives a l’exoneració del càrrec, cosa que suposa una falta de transparència en les decisions per a la substitució dels gerents.

Les experiències internacionals demostren que, malgrat les peculiaritats de tipus cultural i de les diferents tradicions d’estructuració del personal de l’administració pública, s’han difós unes polítiques orientades a la gestió dels segments de l’alta direcció. Són iniciatives que evidencien un enfocament sistèmic que cobreix diverses dimensions clau del desenvolupament de la funció gerencial. A més, aquestes iniciatives confereixen una atenció específica a la formació d’una elit burocràtica amb un rol dirigent de la qual s’espera que acompleixi un paper de lideratge en els processos de canvi i innovació institucional.

Els components fonamentals que conformarien un sistema d’alta direcció són: un marc legal i normatiu; un òrgan gestor; un programa de capacitació; un programa de desenvolupament de competències; un programa de formació de líders; la gestió estratègica del sistema (integració amb les altres polítiques de gestió pública) i la remuneració, els incentius i els mecanismes d’articulació entre els gerents (per exemple, la constitució de xarxes).  

Així, considerant l’experiència internacional actual, recomanem com a possibles definicions i accions que es poden adoptar al Brasil la delimitació del segment corresponent, en l’administració federal, a l’alta direcció. Es proposa que aquest nivell estigui representat pels càrrecs corresponents a les posicions de secretari executiu (viceministre) i secretari de política. Un nivell de direcció intermedi inclouria les posicions de director de departament, mentre que el nivell inferior estaria integrat per les posicions de coordinador, cap de divisió i cap de servei. En canvi, el segment corresponent a la direcció política és integrat pels nivells jeràrquics més alts en relació amb l’alta direcció: els ministres i el president de la República.

La delimitació d’un nivell de direcció política de l’administració pública, en què l’exercici gerencial es dóna sota ordres directament polítiques, i de l’estrat corresponent d’assessorament als càrrecs d’aquest nivell, ha de garantir la saludable oxigenació de la màquina administrativa amb l’actuació de quadres de perfil polític o tecnicopolític, reclutats amb àmplia discrecionalitat per tal de respondre per la direcció política de l’administració pública.

Per sota d’aquest nivell, i convivint directament amb ell, s’insereix el nivell de l’alta direcció, amb un perfil tecnicopolític. El nivell de la direcció intermèdia, al seu torn, es caracteritza per un perfil predominantment tècnic, que no exclou la necessitat d’actuar en ambients i situacions imbuïts per les ordres del procés polític. En general, correspon als gerents d’aquest segment promoure l’articulació entre directrius i decisions estratègiques amb l’operativa de la màquina administrativa, que es fa amb la conducció dels nivells de direcció inferior, d’un perfil purament tècnic.

Així mateix, es recomana adoptar metodologies i instruments de construcció de perfils de competències i de modelatge dels processos de selecció dels candidats als càrrecs de direcció, sempre buscant que siguin compatibles amb la realitat de cada òrgan.

Com a innovació important que es pot implementar, es proposa implantar instruments per pactar resultats que impliquin els nivells polític i d’alta direcció, en forma de compromisos o “cartes de compliment”, que continguin el pla de treball i les fites que s’han d’assolir. La seva aplicació es podria estendre, posteriorment, a tots els nivells gerencials. L’associació d’aquest mecanisme amb la creació de mandats és una alternativa sobre la qual cal reflexionar: aquesta institució, adoptada a partir de l’experiència internacional, estableix un horitzó temporal que facilita la definició d’objectius i fites i, a més, incentiva la renovació periòdica dels quadres gerencials. De forma concomitant, es recomana adoptar mecanismes d’incentius, alineats als plans de compromís, en forma de reconeixement, fins i tot per mitjà de bonus, remuneració variable o primes.

Finalment, és important crear programes de desenvolupament del lideratge per tal d’identificar i estimular la incorporació de funcionaris en l’exercici de la gestió. Un aspecte crucial que cal determinar és l’establiment de nexes entre els canals d’accés, els programes de capacitació gerencial i mecanismes de selecció per a aquests càrrecs i les carreres de l’administració federal, donant coherència al sistema fragmentat que hi ha actualment.

Iniciatives d’aquesta naturalesa s’enfronten a moltes prescripcions i la seva consecució depèn del procés complex i incert d’obtenció de suports. En aquest sentit, és crucial saber identificar les oportunitats quan es presenten. Tenir una visió exhaustiva del tema, com també la capacitat de proposar diverses alternatives de solució, és un requisit important per aprofitar oportunament les ocasions per centrar el tema i prendre les decisions corresponents.