Els Estats Units no són l’únic país que ha assajat iniciatives per desconstruir l’Estat administratiu. Les intervencions per polititzar els serveis públics, especialment als països en què hi ha més influència de la política sobre la burocràcia i en què creix el populisme, han passat a ser habituals. Entre els països que s’han singularitzat per aquestes intervencions, cal esmentar el Brasil, Veneçuela, Hongria, Polònia i Turquia.

La nostra inquietud davant dels atacs recents a l’Estat administratiu ens porta a formular una pregunta rellevant respecte als avenços que s’han produït arreu del món: Què ens diuen les dades empíriques sobre els principis del mèrit i l’acompliment del govern? Hem intentat respondre aquesta pregunta fent una revisió sistemàtica del tema seguint les directrius de PRISMA (Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses). Primer, hem especificat els criteris de selecció i de qualitat que hem seguit per decidir incloure determinats estudis, a fi de minimitzar-ne els biaixos. El nostre objectiu és identificar dades empíriques en els estudis de ciències socials sobre els efectes de la meritocràcia, àmpliament definits, en l’acompliment del govern. La nostra revisió sistemàtica resumeix les recerques empíriques d’alta qualitat que expliquen els efectes de determinades pràctiques de la funció pública, com els nomenaments i les promocions per mèrits i la protecció de la titularitat del lloc de treball, en l’acompliment i en la qualitat del govern.

Els 96 articles que han estat objecte de revisió sistemàtica sostenen, de manera sòlida, arguments a favor de la meritocràcia i l’acompliment del govern. Les prediccions basades en les teories tradicionals de la meritocràcia i l’acompliment del govern, així com les basades en la teoria de l’agent-principal i la qualitat del govern, són confirmades per la majoria dels resultats que reporten un gran nombre d’estudis. Encara que les recerques divergien en les variables, com el context polític, el dret administratiu i les operacions de les organitzacions, les seves conclusions són similars malgrat el context, cosa que indica que els principis del mèrit tenen una relació robusta amb l’acompliment del govern.

Els efectes d’aquestes conclusions sobre l’Annex F són inequívocs: convertir els funcionaris de carrera en empleats de l’Annex F i eliminar-los la protecció com a funcionaris probablement degradarà l’acompliment del govern. Les variables dels resultats dels 96 articles són diverses, però els factors que se’n poden veure afectats van des de l’acompliment de les unitats fins a la confiança de la ciutadania i la corrupció. 

Les conclusions d’aquesta revisió sistemàtica susciten interrogants sobre algunes premisses relacionades amb l’Annex F, com ha expressat l’autor principal de la citada ordre executiva, James Sherk. Una premissa és com repercuteix en l’acompliment de l’agència la dificultat d’acomiadar un empleat que rendeix poc. Sherk cita una quantitat modesta d’estudis sobre els efectes de les restriccions en els acomiadaments dels empleats i, a més, aquests estudis són de petites empreses privades de només tres països europeus. Així doncs, es poden aplicar les dades empíriques que Sherk aporta a contextos institucionals públics i per al tipus de labor política i normativa que duen a terme els empleats públics? Aquesta premissa no s’hauria de menystenir, però les dades empíriques de què disposem ara com ara no són robustes ni àmpliament representatives.

Una altra premissa que avala l’Annex F és que la política d’ocupació a voluntat generalment té èxit i, per tant, val la pena seguir-la. Sherk cita diversos estudis, que diu que ofereixen efectes mixtos tirant a positius. Però aquests estudis es basen en dades d’una enquesta multisectorial feta a una mostra petita, bàsicament directors de recursos humans d’agències públiques estatals. Encara que els estudis, en general, coincideixen a assenyalar que l’ocupació a voluntat incrementa la capacitat de resposta davant del lideratge polític, els seus autors rebutgen fer ulteriors afirmacions sobre les reformes a voluntat a escala estatal. Una conclusió adequada de la nostra revisió sistemàtica i de la metaanàlisi recent d’un estudi sobre la seguretat de l’ocupació pública és que la protecció de la titularitat del lloc de treball té, en general, una influència positiva en l’acompliment del govern. Quines alternatives tenen els polítics que busquen modificar el disseny institucional? Una opció seria introduir reformes per gestionar millor l’equilibri entre la competència neutra, que és la premissa bàsica de la meritocràcia tradicional, i la competència responsiva, que prioritza la capacitat de resposta per davant de les preferències polítiques. 

Els resultats d’aquesta revisió sistemàtica assenyalen la necessitat urgent de potenciar el significat de la neutralitat i la meritocràcia entre els funcionaris públics. Aquest missatge va més enllà dels Estats Units i s’adreça a tots els països del món en què els principis burocràtics de la meritocràcia s’han afeblit. Aquest missatge insta els responsables polítics, els mitjans de comunicació, els ciutadans i els stakeholders d’arreu del món a reconèixer la naturalesa crítica d’aquests valors en la governança.

Hi ha altres eines disponibles per gestionar l’acompliment de manera efectiva que redueixin els problemes que ocasionen els empleats que rendeixen poc? Hi ha dos àmbits que ofereixen vies per a la recerca i l’experimentació. El primer són els períodes de prova. Es poden plantejar diverses qüestions sobre el disseny i la gestió dels períodes de prova, que s’utilitzen àmpliament en el govern: Com en són, d’efectius, els períodes de prova a l’hora d’avaluar unes actituds dels empleats que probablement estan relacionades amb una ocupació de llarga durada? Quins criteris haurien de determinar l’extensió dels períodes de prova? Fins a quin punt les decisions de retenir els empleats són intencionals i corresponen als seus supervisors? El període de prova és un temps en què la majoria dels servidors públics són empleats a voluntat. Pràcticament no disposem de dades sistemàtiques que demostrin l’efectivitat dels períodes de prova. També sabem relativament poc de com gestionen les agències públiques la conversió dels seus empleats en funcionaris de carrera. Un informe de l’any 2015 de l’Oficina de Rendició de Comptes del Govern dels Estats Units que analitzava la gestió de l’acompliment a escala federal va concloure que una de les tres vies per abordar el baix rendiment seria millorar l’ús dels períodes de prova. Els períodes de prova són, doncs, un camp fecund per a la recerca i l’experimentació. Les qüestions formulades més amunt constitueixen un punt de partida per a la recerca i l’experimentació. Disposar de dades empíriques sistemàtiques sobre l’efectivitat dels períodes de prova ens proporcionaria una informació crucial per millorar la gestió de l’acompliment.

Un segon àmbit que mereix més recerca i experimentació en el futur és el de la protecció de la titularitat del lloc de treball. Una conclusió pertinent del nostre estudi i d’altres recerques sobre la seguretat de l’ocupació pública és que aquesta protecció té una influència positiva en l’acompliment del govern. Hi ha alternatives per mitigar els problemes dels empleats de baix rendiment que mantinguin els beneficis de la protecció de la titularitat del lloc de treball? Alguns governs han buscat modificar els contractes que regulen la funció pública, però, igual que les pràctiques relatives als períodes de prova, disposem de molt poques dades empíriques sobre els resultats dels contractes de treball modificats. Canviar moderadament les regles tradicionals dels drets de titularitat, per exemple, podria garantir millor l’equilibri entre la seguretat de l’ocupació i el rendiment. Els ocupadors públics podrien estudiar la possibilitat de fer contractes de treball de mitjà termini (5-15 anys), que proporcionessin una seguretat laboral més àmplia en el temps. I els efectes dels contractes a mitjà termini es podrien comparar amb els de l’ocupació a voluntat i amb els dels contractes a curt termini, de 3 a 5 anys, renovables.

Recomanacions polítiques 

• La relació entre els principis del mèrit i l’acompliment del govern és robusta.
• Els resultats de la nostra revisió sistemàtica assenyalen la necessitat urgent de reforçar el significat de la neutralitat i la meritocràcia entre els funcionaris públics.
• Convertir els funcionaris de carrera en empleats de l’Annex F i eliminar la protecció que els confereix la funció pública probablement perjudicarà l’acompliment del govern.
• Quines alternatives tenen els responsables polítics que busquen modificar els dissenys institucionals? Una opció seria instituir reformes per gestionar millor l’equilibri entre la competència neutral, que és la premissa bàsica de la meritocràcia tradicional, i la competència responsiva, que prioritza la capacitat de resposta per davant de les preferències polítiques.

Conseqüències pràctiques 

• Hi ha altres eines a disposició per gestionar l’acompliment de forma efectiva i reduir els problemes que ocasionen els empleats que rendeixen poc? Dos camps ofereixen vies per a la recerca i l’experimentació. El primer són els períodes de prova. El segon àmbit que cal investigar i experimentar més en el futur és la protecció de la titularitat del lloc de treball.

Eloy Oliveira, de la Lyndon Baines Johnson School of Public Affairs de la Universitat de Texas a Austin, Brumley Senior Fellow del Strauss Center for International Security and Law (Estats Units). Gordon Abner, professor adjunt de la LBJ School of Public Affairs de la Universitat de Texas a Austin. Shinwoo Lee, del Departament d’Administració Pública de la Incheon National University (Corea del Sud). Kohei Suzuki, professor adjunt de l’Institut d’Administració Pública de la Facultat de Governança i Afers Globals de la Universitat de Leiden (Països Baixos). Hyunkang Hur, del Departament d’Administració Pública i Gestió Sanitària de la School of Business de la Indiana University Kokomo (Estats Units). James L. Perry, professor emèrit distingit i catedràtic emèrit d’Afers Públics i Mediambientals de la Paul H. O’Neill School of Public and Environmental Affairs de la Universitat de Indiana a Bloomington (Estats Units) i codirector de l’Asia Pacific Journal of Public Administration.

Els resultats de la nostra recerca s’han publicat a la revista Public Administration, que recentment ha fet cent anys. L’article és d’accés lliure i es pot consultar i baixar de https://doi.org/10.1111/padm.12945. Els seus autors són Eloy Oliveira, Gordon Abner, Shinwoo Lee, Kohei Suzuki, Hyunkang Hur i James L. Perry.