Per què és important

Cada vegada es reclama amb més insistència als governs que implementin mesures d’austeritat i produeixin “més amb menys”, i que vagin més enllà de les retallades pressupostàries i de les operacions d’externalització, i apostin per la innovació com a mitjà per assolir aquest objectiu. A més, les innovacions en els processos i en les polítiques poden millorar la prestació del servei públic i valer-se de les percepcions com a usuaris d’uns stakeholders que cada vegada són més assertius. En efecte, l’interès creixent per la legitimació, que porta aquests stakeholders fins i tot a qüestionar la raó de ser dels governs, també afegeix pressió per innovar (Demircioglu i Van der Wal, 2019). 

No obstant això, innovar de manera sostinguda en el temps és molt fàcil de dir però no tant de portar a la pràctica. De fet, per poder innovar realment i acabar amb les pràctiques del passat cal que els gestors públics es replantegin fonamentalment els seus rols i els seus valors, aprenguin contínuament de les seves organitzacions, superin les rutines defensives i les barreres institucionals més arrelades, i adoptin noves formes de gestió i de lideratge (Van der Wal, 2017). 

Així doncs, com es produeix la innovació? Què és el que impulsa realment i contribueix a fer efectiva la innovació? En definitiva, què és el que fa moure l’agulla? Si bé l’atenció dels estudiosos sobre aquest tema ha augmentat enormement –només a l’última dècada, s’han publicat més de cent articles sobre la innovació en el sector públic sector–, aquestes preguntes encara no han trobat una resposta satisfactòria. Certament, les metaanàlisis enumeren una sèrie d’antecedents individuals, organitzacionals i mediambientals, que prenen en consideració les actituds i les competències dels empleats, l’escassetat de recursos, l’estil de lideratge, els incentius i la pressió social. Al mateix temps, aquests estudis observen que els antecedents esmentats actuen sovint de manera independent, ignorant les possibles connexions entre ells (De Vries et al., 2018). D’altres autors sostenen que la comprensió actual de les fonts de la innovació pública no és l’adequada (Sørensen i Torfing, 2011). 

Per contribuir a cobrir les llacunes existents en l’àmbit acadèmic i a la pràctica, hem analitzat les relacions entre lideratge, cultura d’agència i innovació efectiva, utilitzant les dades d’un estudi recent de la Comissió de Serveis Públics d’Austràlia, que va obtenir més de 80.000 respostes. Durant molts anys, el Govern australià ha estat un dels més ben valorats a escala global per la seva innovació i eficàcia, i fou uns dels primers països a adoptar la nova gestió pública (NGP), aplicant-hi idees i pràctiques del sector privat ja des dels anys vuitanta (Pollitt i Bouckaert, 2017). Nombrosos informes publicats pel Govern australià demostren que la innovació és un element essencial de l’agenda de les organitzacions públiques, i indiquen que entre els gestors del sector públic australià predomina l’actitud de “deixem que els gestors gestionin”, i se’ls atorga una considerable autonomia i discrecionalitat.

Al mateix temps, caldrà veure si les grans ambicions que s’expressen en les declaracions sobre la visió i en els discursos dels líders, així com les dades obtingudes dels rànquings i de proves anecdòtiques, seran validades empíricament en un estudi a gran escala. De fet, un informe molt recent sobre la matèria afirma que l’adopció de competències innovadores en el sector públic australià no és generalitzada, malgrat que la sensibilització sobre el tema és alta.

Per tot això, el sector públic australià constitueix el cas ideal per estudiar els efectes del lideratge i de la cultura en la innovació al sector públic.

Què hem descobert

Les nostres conclusions avalen els arguments acadèmics que sostenen que la innovació s’ha d’analitzar des de múltiples nivells simultàniament. Trobem que tant el suport dels supervisors immediats com el dels alts directius, com també el fet de possibilitar les cultures d’agència, afecten positivament la innovació efectiva. Els seus efectes són consistents i significatius en els diferents tipus d’agència i en la majoria de la demografia. A més, es reforcen mútuament com a factors de suport a la innovació, de manera que el seu efecte combinat és més gran que la suma dels efectes individuals. Al cap i a la fi, la cultura organitzativa que dona suport a la innovació és el factor més important, cosa que indica que un entorn que es veu favorable que els empleats formulin idees creatives i intentin fer coses noves (per bé que a vegades fracassin en l’intent) és més important encara que el suport directe de la direcció.

Les conclusions d’aquest estudi confirmen les dels estudis realitzats a Amèrica del Nord, que assenyalen que els factors més importants que incideixen en la motivació dels empleats per innovar són aquells líders i cultures que els ofereixen oportunitats perquè millorin les seves competències i els seus coneixements. També indiquen que per crear organitzacions públiques que siguin les més innovadores cal que els seus líders es comprometin a invertir en la formació i el desenvolupament dels seus empleats amb vista a promoure-hi l’aprenentatge organitzacional, i a contractar personal altament qualificat (Fernández i Pitts, 2011). 

Tornant al nostre estudi, val la pena exposar-ne aquí algunes conclusions interessants relatives a les diferències entre els diferents tipus de servidors públics. En primer lloc, concretament els alts directius tendeixen a comunicar una innovació cinc vegades més que els empleats de menys escalafó. Això significa que probablement els directius són més conscients, defensors i coneixedors de les innovacions, i poden desplegar més recursos per propiciar-les. En segon lloc, les dones tendeixen a comunicar menys innovacions. Encara que la majoria dels servidors públics del nostre estudi són dones, moltes d’elles tenen categories funcionals de nivell mitjà. Tanmateix, fins i tot les altes directives es mostren menys inclinades a comunicar una innovació que els seus homòlegs masculins, encara que el fet de ser dona té una relació positiva amb el suport al responsable immediat o a l’alta direcció i amb la cultura de l’agència. Aquesta conclusió intrigant mereix una anàlisi teòrica i empírica més aprofundida. És possible que hi influeixin els estereotips esmentats sovint sobre un excés de confiança dels empleats i líders masculins, com també la represàlia cultural contra les empleades i dones líders que traspassen els límits o proposen idees no convencionals, però en aquest cas concret desconeixem si això és així.

D’altra banda, els empleats que treballen en grans organitzacions tendeixen a comunicar menys innovacions. Encara que aquesta conclusió qüestiona la idea i les conclusions que l’escassetat de recursos és el que precedeix la innovació, és coherent amb la teoria de l’elecció pública que suposa que les organitzacions més grans són més lentes a l’hora d’adoptar novetats, fer canvis i innovar. Esperem que futurs estudis puguin analitzar per què la mida de l’organització té una relació negativa amb la innovació en el sector públic. 

Donar suport i animar els empleats d’una manera explícita i directa perquè innovin és especialment important perquè, a diferència del sector privat, les organitzacions públiques usualment no poden oferir bonus o primes per incentivar els empleats innovadors. Atès que els recursos i els incentius per a aquests empleats són limitats en el sector públic, els elements de suport alineats amb els factors impulsors interns a favor d’implementar les innovacions són probablement bastant més importants en el sector públic. 

Aquesta línia de raonament recorda les conclusions d’estudis anteriors realitzats als Països Baixos, que mostren de manera convincent que les retallades i els programes de reformes tenen més possibilitats de prosperar quan els directius els expliquen als seus empleats, i aquests perceben que la direcció compta amb el seu suport quan les coses comencen a qüestionar-se (Van der Voet 2018). Aquest suport és important especialment quan la innovació exigeix que els directius prenguin decisions controvertides, en què hi ha més possibilitats de tirar-los les culpes que de donar-los crèdit.

Fent un pas endavant

En definitiva, que el lideratge i la cultura estan molt relacionats no és cap sorpresa. Tanmateix, els nostres resultats plantegen alguns interrogants interessants sobre la teoria institucional i el lideratge i, més concretament, sobre els aspectes temporals dels líders, els quals poden crear una cultura de l’agència durant un temps considerable, la qual a vegades pot perdurar fins i tot molt després que aquells hagin abandonat l’agència. És cert que les cultures que faciliten la innovació es mantenen quan els líders innovadors que hi donen suport se’n van? I com es despleguen aquestes dinàmiques? De fet, sabem de recerques anteriors que els marcs reguladors d’una organització poden canviar ràpidament i mitigar, i fins i tot anul·lar, iniciatives prèvies de gestió i de lideratge transformador. Algunes cultures d’agència són més resistents que d’altres.

Altres estudis sobre el sector públic australià han demostrat que l’emprenedoria, tant en la política institucional com individual, ha portat reformes duradores al sector públic, específicament en les polítiques macroeconòmiques (Goldfinch i ‘t Hart, 2003). Al mateix temps, a mesura que el panorama polític australià s’ha anat tornant més conflictiu i polaritzat als darrers anys, cal preguntar-se si la política populista restringirà i fins i tot pot arribar a minar els facilitadors de la innovació, com assenyalen recerques recents sobre el tema que s’han dut a terme als Estats Units –amb un panorama polític i mediàtic en part comparable (Borins, 2018).

Resumint, les nostres conclusions indiquen que aquests tres factors repercuteixen positivament en la innovació efectiva, en què la cultura de l’agència mostra els seus efectes més notables. També hem observat que l’efecte és més gran si els tres factors concorren al mateix temps. En altres paraules, la suma dels tres factors és major que els efectes de cadascuna d’aquestes pràctiques de manera individual. Concretament, el nostre estudi ofereix aquestes tres lliçons sobre la teoria i la pràctica:

1. El suport dels supervisors directes i de l’alta direcció pel fet de mostrar un comportament innovador i idees innovadores repercuteix molt positivament en la innovació efectiva a nivell d’equip.
2. Una cultura de l’agència que faciliti la innovació i premiï l’experimentació té uns efectes encara més grans en la innovació efectiva a nivell d’equip.
3. El suport de l’alta direcció i dels responsables immediats, així com la cultura de l’agència, es reforcen mútuament com a factors impulsors o de suport a la innovació, la qual cosa corrobora les hipòtesis llargament sostingudes en la literatura de gestió sobre la relació entre lideratge i cultura.

Zeger van der Wal és professor titular de la Lee Kuan Yew School of Public Policy de la National University of Singapore (NUS) i professor per designació especial de la Universitat de Leiden. És (co)autor de més d’un centenar de publicacions als principals journals especialitzats en la matèria, i a llibres, revistes i diaris. Ha estat distingit amb diversos premis a la docència i a la recerca. El seu darrer llibre, The 21st Century Public Manager, fou publicat per Macmillan Education l’any 2017. Per a més informació: www.zegervanderwal.com. Mehmet Akif Demircioglu és professor de la Lee Kuan Yew School of Public Policy de la NUS. També és investigador de l’Institute for Development Strategies de la Universitat d’Indiana i del Center for Organization Research and Design (CORD) de la Universitat Estatal d’Arizona. El seu treball s’ha publicat a destacats journals. Fou distingit amb un Teaching Award per la School of Public and Environmental Affairs l’any 2015 i amb el Research Excellent Award de la LKY School el 2018. 

Referències

Borins, Sandford (2018): “Public sector innovation in a context of radical populism”. Public Management Review, 20(12): 1-14.

De Vries, Hanna; Tummers, Lars; Bekkers, Victor (2018): “The diffusion and adoption of public sector innovations: a meta-synthesis of the literature”. Perspectives on Public Management and Governance, 1(3): 159-176. 

Demircioglu, M. A.; Van der Wal, Z. (en revisió): “What Really Drives Public Sector Innovation. The Effects of Leadership Support and Agency Culture on Realized Innovation”. Public Management Review.

Fernández, Sergio; Pitts, David W. (2011): “Understanding employee motivation to innovate: Evidence from front line employees in United States federal agencies”. Australian Journal of Public Administration, 70(2): 202-222.

Goldfinch, Shaun; ‘t Hart, Paul (2003): “Leadership and institutional reform: Engineering macroeconomic policy change in Australia”. Governance, 16(2): 235-270.

Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert (2017): Public Management Reform: A comparative analysis into the age of austerity. Nova York, NY: Oxford University Press.

Sørensen, Eva; Torfing, Jacob (2011): “Enhancing collaborative innovation in the public sector”. Administration & Society, 43(8): 842-868.

Van der Voet, Joris (2018): “Organizational Decline and Innovation in Public Organizations: A Contextual Framework of Cutback Management”. Perspectives on Public Management and Governance, 2(2): 139-154.Van der Wal, Zeger (2017): The 21st Century Public Manager: Londres: Macmillan Education.