L¿accountability és un mecanisme electoral mitjançant el qual els ciutadans responsabilitzen els polítics de les seves accions del passat. Perquè aquest mecanisme funcioni i els polítics retin comptes davant dels ciutadans, aquests darrers han de ser capaços d¿establir un vincle de causalitat entre els resultats en política (outcomes) i les accions que els governs han dut a terme. En un Estat descentralitzat, hi ha problemes d¿informació per fer que l¿accountability sigui un mecanisme efectiu de control dels polítics. L¿existència de diversos nivells de govern amb competències compartides sobre ingressos (impostos) i sobre despesa (provisió de serveis) desdibuixa l¿atribució de responsabilitats. En aquest context, els ciutadans poden tenir dificultats per distingir qui és el responsable dels resultats de les polítiques públiques, ja que en la formulació, la implementació i el control respectius participen diferents nivells de govern. Segons el disseny institucional que la descentralització adopti a cada país, els governs subnacionals intermedis (com ara regions, estats o províncies) i els locals participaran en les polítiques públiques amb diversos graus d¿intensitat i autonomia. La pregunta que sorgeix a continuació és la següent: Són més capaços els ciutadans de distingir qui és responsable de quines polítiques segons el disseny de la descentralització?

La meva hipòtesi és que els ciutadans són més capaços d¿atribuir competències entre diversos nivells de govern en un context en què un dels nivells de govern predomina sobre la resta. És a dir, quan el nivell de descentralització és baix (les competències es concentren en el govern central) o alt (quan el nivell de govern que predomina és el subnacional o local), els individus són més capaços d¿identificar les responsabilitats de cada nivell de govern. En canvi, en un context en què les competències estan molt repartides entre els governs central i subnacional ¿o, en altres paraules, en què el nivell de descentralització és intermedi¿, els ciutadans tenen més dificultats per atribuir responsabilitats pel que fa als resultats de les polítiques públiques. En definitiva, aquesta hipòtesi determina que la relació entre la claredat de responsabilitats i el nivell de descentralització té forma d¿u, ja que en els extrems d¿aquesta darrera variable (quan un nivell de govern predomina sobre un altre) és on els individus coneixen millor la distribució de poders (vegeu la figura 1).

Figura 1. Hipòtesi sobre la relació entre nivells de descentralització i claredat de responsabilitats entre nivells de govern

La descentralització a Espanya és asimètrica, tant en el vessant de la despesa com en el dels impostos, de manera que les característiques de la descentralització canvien entre grups de comunitats autònomes. Aquest fet converteix el cas espanyol en un estudi de cas excel·lent per contrastar la hipòtesi formulada anteriorment. El disseny institucional de la descentralització varia entre regions de la manera següent: el País Basc i Navarra concentren els nivells més alts de descentralització, ja que tenen àmplies competències impositives i sobre la despesa. El nivell més baix de descentralització el trobem en les regions regulades pel sistema de finançament de règim comú i que van accedir a l¿autonomia per mitjà de l¿article 143 de la Constitució, és a dir, amb un volum menor de competències (Aragó, Astúries, les Balears, Cantàbria, Castella i Lleó, Castella-la Manxa, Extremadura, Madrid, Murcia i la Rioja). El nivell intermedi de descentralització és representat pel conjunt de regions que formen part del sistema de finançament de règim comú, però que van accedir a l¿autonomia per mitjà de l¿article 151 de la Constitució, és a dir, amb un volum més alt de competències sobre la despesa (Andalusia, les Canàries, Catalunya, la Comunitat Valenciana i Galícia).

Per contrastar la hipòtesi, he creat un índex[1] que mesura la capacitat dels individus per identificar correctament el nivell de govern (central, regional o local) que és responsable dels resultats de cadascuna de les àrees següents: sanitat, educació, desocupació, habitatge, transport públic, indústria i comerç i seguretat. En aquest grup de polítiques, n¿hi ha algunes que formen part de les competències exclusives dels governs autonòmics (per exemple: habitatge, indústria i comerç i transport públic ¿aquest darrer també amb competències dels governs locals). Altres, com ara la sanitat i l¿educació, són distribuïdes asimètricament, perquè el poder que les comunitats autònomes exerceixen sobre aquestes competències varia segons si es tracta de regions de via ràpida o de via lenta.[2] I, finalment, hi ha dues àrees (la desocupació i la seguretat) de les quals el Govern central és el principal responsable. L¿anàlisi de les dades de l¿enquesta mostra que els individus que resideixen a les regions amb un nivell de descentralització alt o baix tenen un índex d¿encert més alt que el dels residents a comunitats amb un nivell de descentralització intermedi. L¿evidència empírica sembla que indica, per tant, que la relació entre el nivell de descentralització i la claredat de responsabilitats té forma d¿u. En concret, es tracta d¿una funció convexa que té l¿extrem dret més gran l¿esquerre, ja que els nivells d¿encert més alts es produeixen en les regions amb un nivell de descentralització elevat (País Basc i Navarra).

A més, a partir d¿aquests resultats, és possible pronosticar els efectes de la recent evolució de la descentralització a Espanya. Fins ara, la tendència ha estat d¿incrementar la coresponsabilitat fiscal i el volum de competències sobre la despesa de les regions de règim comú, tant per a les de via ràpida com per a les de via lenta.[3] Aquests canvis impliquen més concentració de poder en el nivell de govern regional, cosa que, segons l¿evidència empírica, incrementa la capacitat d¿atribució de responsabilitats dels ciutadans. És probable que aquests efectes siguin més notoris ¿almenys a curt termini¿ a les regions de via ràpida (on històricament el Govern central ha ocupat menys funcions) que en les de via lenta. Tanmateix, a llarg termini és previsible que les darreres reformes augmentin la claredat de responsabilitats entre nivells de govern a totes les regions i, d¿aquesta manera, millorin les condicions perquè el vot es converteixi en un mecanisme efectiu de control de l¿actuació dels polítics en un sistema de govern multinivell.

Sandra León Alfonso és investigadora del Centre d¿Estudis Avançats en Ciències Socials de l¿Institut Juan March d¿Estudis i Investigacions.

[1] Aquest índex s¿ha dut a terme a partir d¿una enquesta elaborada pel Centre d¿Investigacions Sociològiques l¿any 1998 (codi: 2286).

[2] Aquesta distribució de competències es correspon amb la de l¿any 1998, quan encara no s¿havien produït els traspassos de sanitat a les regions de l¿antic territori de l¿Insalud ni havia finalitzat el procés de transferències d¿educació a les comunitats de via lenta.

[3] El mes de desembre de 2001 es va transferir la sanitat a les regions de via lenta. Amb aquest traspàs, es va posar fi a les asimetries de competències (sobre la despesa) entre les regions de via ràpida i de via lenta. Les asimetries perduren pel que fa al sistema de finançament (règim foral i règim comú).