Considerant cada grup de països de manera estructurada, paral·lela i autocontinguda; primer analitzem les condicions prèvies per a la reforma; després, determinem els objectius de la reforma; a continuació, descrivim les reformes efectivament empreses i, finalment, emetem alguns judicis sobre les conseqüències, intencionades o no, d’aquestes reformes. S’han tingut en compte les reformes efectivament empreses, entorn a cinc dimensions tècniques: gestió de la despesa pública, gestió dels recursos humans, estructura del sector públic, prestació de serveis alternatius i reformes en l’àrea de la demanda (taules 1 i 2).

Taula 1. Models de reforma a l’OCDE

Fonts: (1) Joumard, Isabelle; Kongsrud, Per Mathis; Nam, Young-Souk; Price, Robert. "Enhancing the Cost Effectiveness of Public Spending: Experience in OECD Countries". A: OECD Economic Studies. 2003/2 (37). 2004. P. 109-61. (2) OCDE. Modernising Government: The Way Forward. París: OECD, 2005. (3) OCDE. The OECD Human Resources Working Party: A Summary Retrospective and an Agenda for Action. París: OCDE, 2005. (4) OCDE. “Towards Better Measurement of Government”. A: OECD Working Papers on Public Governance, 2007/1. París: OCDE, 2007. (5) Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press, 2004.

Taula 2. Models de reforma de l’administració pública a l’Amèrica Llatina

Font: els autors.

Als països de l’OCDE, les reformes han anat bé —tot i que comencen a sorgir alguns riscos. En primer lloc, hi ha motius per sospitar que hi ha un excés de reformes, en què les despeses d’algunes reformes en la gestió dels serveis públics sobrepassen els seus beneficis. És possible que el risc d’una reforma excessiva augmenti en diversos països de l’OCDE en escurçar-se les memòries institucionals. L’expansió dels contractes de treball de durada determinada dels alts càrrecs i els índexs més elevats de rotació del personal incrementen la probabilitat que les experiències dels intents de reforma previs s’oblidin més ràpidament —experiències que podrien servir com a mesures de prudència efectives davant de les excessives reformes i de la repetició d’antics errors davant d’hipotètics reptes nous. També existeix el risc de “governar en una peixera”. Si les deliberacions polítiques s’exposen al públic, això pot debilitar la qualitat de l’assessorament que els funcionaris públics proporcionen als responsables polítics i pot provocar reaccions evasives. Finalment, els plantejaments orientats a l’acompliment comporten un risc important de joc: si els funcionaris saben com es mesura el seu rendiment, tenen un fort incentiu per canviar la mesura, independentment de la repercussió en els resultats públics o de les polítiques. Hi ha una certa evidència que aquest tipus de comportament s’està incrementant.

Els països de l’Amèrica Llatina, després de crisis semblants als anys setanta i vuitanta, han iniciat el procés de desenvolupar o consolidar les funcions de l’Estat, que ja es donaven per suposades en la majoria dels països de l’OCDE. De fet, aquests països han fet progressos substancials de democratització, estabilització econòmica i restabliment d’una economia competitiva, basada en el sector privat. Tot i que també han fet progressos a l’hora d’afrontar les necessitats dels pobres, especialment mitjançant reformes en l’educació i la sanitat, en general la història de la reforma de la gestió pública a l’Amèrica Llatina és clarament diferent de la de l’OCDE. Hi ha un cert cinisme públic pel que fa a la capacitat i la predisposició del sector públic per proporcionar serveis amb valor a canvi dels ingressos recaptats.  

És en l’administració pública on les iniciatives de reforma han estat més decebedores. De fet, establir una administració que respecta els processos (due-process administration), un servei públic professionalitzat amb una certa independència del poder executiu polític, encara és un repte dominant, fins i tot per als països més desenvolupats de l’Amèrica Llatina. Però aquests països no comparteixen exactament les mateixes característiques en serveis públics, que van des de burocràcies basades en mèrits, a burocràcies administratives i burocràcies clientelars.[1]

No obstant això, els riscos a l’Amèrica Llatina són força diferents. En primer lloc, sembla que hi ha un problema de “llegibilitat” de la governança, ja que l’heterogeneïtat de les formes organitzatives i dels acords de rendició de comptes implica senzillament que és més difícil avaluar les reformes i determinar si es mantenen les salvaguardes adequades de confiança i de transparència. En segon lloc, i de manera especial atesa la manca d’avaluacions sòlides, existeix el risc de reformar per reformar –un fenomen impulsat pels grups d’interès involucrats en les reformes (incloent-hi els donants). Finalment, i potser el més important, existeix el risc d’una institucionalització dèbil de les reformes —que comporta un model de reformes freqüents i reversions igualment freqüents. El dilema és que aquesta reversibilitat està connectada, aparentment, a la manca subjacent d’autonomia administrativa —l’absència d’un servei públic basat en mèrits— i que hi ha poques proves que demostrin que els reformadors hagin trobat l’enfocament per construir-ho. Per dir-ho sense embuts, en alguns escenaris (incloebt-hi alguns estats de l’Argentina, el Brasil i Mèxic) i en molts llocs de Bolívia, l’Equador, Guatemala, Hondures, Nicaragua, el Paraguai, el Perú i Veneçuela, les reformes estan impulsades per la necessitat d’aconseguir legitimitat per al sector públic per manca d’una reputació en el respecte dels processos i la neutralitat política. Això comporta que apareguin diverses reformes oportunistes que no es poden sostenir perquè hi ha una manca subjacent d’un quadre de personal professional amb algun grau de protecció contra la interferència política.

No es pot negar la diversitat i l’especificitat de les experiències nacionals de reforma a cap regió. Això no obstant, si comparem les reformes entre ambdós grups de països en les cinc àrees tècniques, trobarem que per a cada àrea existeix una trajectòria dominant de la reforma en la qual s’inclouen tots dos grups (figura 1). Generalment, tot i que no en tots els casos, els països de l’OCDE estan més avançats en la trajectòria que els països de l’Amèrica Llatina. Bàsicament, l’experiència dels països de l’OCDE defineix una trajectòria que descriu les tècniques de gestió successives a la recerca cada cop de més eficiència. La lògica de les trajectòries per a l’administració de capital, de persones i d’organitzacions sembla reflectir un desplaçament de les formes de control i coordinació més simples a les més complexes.

Figura 1. Moviment al llarg de les cinc dimensions tècniques de reforma en les dues últimes dècades

Font: els autors.

OECD = OCDE /           LAC = PAL

Trajectòria

5 dimensions tècniques de reforma

Gestió de la despesa pública

Control de capital

1. Sistema de racionament (gestió de caixa)
2. Sistema de normatives fiscals
3. Sistema de normativa pressupostària (controls d’inputs)
4. Sistema d’acompliment (resultats)

Gestió de recursos humans

Control de les persones

1. Sistema polític (patrocini i clientelisme)
2. Sistema administratiu (independència, mèrits)
3. Sistema d’acompliment (descentralització, individualització)

L’estructura del sector públic

Regulació de la gestió

1. Procés de desregulació
2. Disciplina i cohesió en el cos de regulació del govern

Prestació de serveis alternatius

Control de les organitzacions

-         descentralització cap a governs subnacionals

-         agències a preu de mercat

-         externalització, PPP

-         vals, participació de l’usuari

Reformes a l’àrea de la demanda

Apoderament dels ciutadans

1. Cap, o limitat, dret polític
2. Participació política
3. Participació directa dels ciutadans

La fletxa indica un moviment de l’augment de la complexitat en les últimes dues dècades

En general, les reformes recents de l’OCDE han estat motivades per la preocupació sobre la capacitat de resposta (responsiveness) i l’acompliment, mentre que el panorama de l’Amèrica Llatina és molt més variat. Aquí, el respecte dels processos sembla el principal problema comú (figures 2 i 3). En un extrem de l’espectre hi ha jurisdiccions que només semblen capaces d’assolir el respecte dels processos només en “casos aïllats”, però a l’altre extrem hi ha les jurisdiccions que han començat a progressar en la reforma orientada a l’acompliment. A més, a l’Amèrica Llatina, la igualtat, ignorada durant molt de temps, ha començat a convertir-se en una preocupació més gran. Així doncs, els contextos de reforma entre tots dos grups de països són, consegüentment, diferents. Això comporta que la reforma de l’OCDE experimenti uns efectes que han de ser interpretats amb cura i selectivitat pels països de l’Amèrica Llatina.

Figura 2. La base més profunda de la legitimitat del sector públic

Font: els autors.

Figura 3. La base canviant de la legitimitat del sector públic a l’Amèrica Llatina

Font: els autors.

Aquest article és un resum d’un llibre que es publicarà properament i es basa en la presentació feta al XIII Congrés Internacional del CLAD sobre Reforma de l’Estat i de l’Administració pública, l’octubre de 2008. Al Congrés del CONSAD dut a terme a Brasília el 2008 se’n va presentar una versió prèvia.

Les opinions que s’expressen i els arguments que es desenvolupen en aquest informe són responsabilitat exclusiva dels autors i no reflecteixen necessàriament els de l’OCDE, el Banc Mundial o els governs dels seus països membres.

Els autors expressen el seu agraïment a en Mark Payne per l’ajuda amb l’anàlisi i les dades; a Ana Bellver, José Eduardo Gutiérrez Ossio, Evelyn Levy, Maria Redini i David F. Varela pels seus comentaris; a Francesco Totaro i Tomas Anker pels comentaris sobre els PPP, i a Bob Bonwitt, Gord Evans, Melanie Fassbender, Josef Konvitz i Douglas Sutherland els comentaris fets en versions prèvies d’aquest document.

[1] Echebarría, Koldo; Cortázar, Juan Carlos. "Public Administration and Public Employment Reform in Latin America". A: Lora, E. (ed.) The State of State Reform in Latin America. Washington DC: Inter American Development Bank and Stanford University Press, 2007.