Què és SIGMA?

Les sigles SIGMA corresponen a la denominació anglesa del Programa de Suport per a la Millora de la Governabilitat i la Gestió (Support for Improvement in Governance and Management).[1] Es tracta d¿una iniciativa conjunta de l¿Organització de Cooperació i Desenvolupament Econòmics (OCDE) i de la Unió Europea (UE), finançada principalment per la UE.

SIGMA es va crear el 1992, quan es va fer palès que un dels temes principals per als països que sortien del règim comunista era la creació de noves estructures estatals basades en la democràcia i la implantació de determinades disposicions legals com a condició no només d¿estabilitat, sinó també de desenvolupament econòmic, però també amb vista a la futura integració a la Unió. Es partia de la base que seria beneficiós transferir els coneixements dels països de l¿OCDE als antics estats comunistes. Des que es va crear, SIGMA s¿ha regit per convenis entre la UE i l¿OCDE, i té la base a la seu de l¿OCDE, a París. Aquest any, SIGMA està treballant amb Xipre, la República Txeca, Estònia, Hongria, Letònia, Lituània, Malta, Polònia, Eslovàquia, Eslovènia, Bulgària, Croàcia, Romania, Turquia, Bòsnia Herzegovina, Macedònia, Sèrbia i Montenegro i Kosovo. El que tots aquests països tenen en comú és la seva intenció de pertànyer a la UE (alguns d¿ells ja ho han aconseguit).

Què fa SIGMA i com està organitzat?

SIGMA proporciona suport als països participants en l¿esforç per crear i modernitzar els seus sistemes de govern públic democràtic i, en concret, els sistemes de l¿Administració pública en relació amb tot l¿àmbit administratiu. Els àmbits de treball són els següents: disseny i implementació de programes de reformes; control financer i auditoria externa; marc jurídic, funcionariat i justícia; gestió de la despesa pública; coordinació de polítiques en el centre del govern i contractacions públiques. L¿ajuda proporcionada per SIGMA inclou: avaluació del progrés de la reforma i identificació de prioritats; assistència en el procés de construcció institucional i establiment de marcs legals, i assistència de la UE i d¿altres parts en el disseny de projectes i la implementació dels plans d¿acció.

SIGMA també ajuda la Comissió Europea en el disseny i la implementació de programes de reforma, fent ús dels coneixements de l¿OCDE en el camp de la gestió pública i del bon govern en els Estats membres de la UE i l¿OCDE, com també de la seva pròpia experiència en matèria de suport a la reforma de l¿Administració pública en els països participants. SIGMA treballa amb els organismes de les administracions nacionals, oferint-los coneixements i revisió crítica per tal de reforçar els esforços de modernització de l¿Administració pública que estan duent a terme els governs. Les activitats de SIGMA complementen les iniciatives de construcció institucional de la UE ―com ara els ¿agermanaments¿― i contribueixen a avaluar el progrés de reforma dels països candidats.

SIGMA també fomenta l¿establiment de xarxes regionals de professionals de l¿Administració pública, proporcionant assessorament i assistència tècnica. Aquestes xarxes inclouen grups de polítics i professionals. N¿és un exemple la Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (NISPAcee),[2] que SIGMA va contribuir a crear per donar suport a aquests esforços de transició.

Des del punt de vista de l¿organigrama, SIGMA és un departament administratiu del Public Governance and Territorial Development Directorate (GOV) de l¿OCDE.[3] El programa SIGMA també és part integral del Centre for Co-operation with Non-Members (CCNM) de l¿OCDE.[4]

Quin enfocament adopta SIGMA en la reforma de l¿Administració pública?

L¿enfocament de SIGMA s¿ha basat en les necessitats dels països membres, juntament amb els requisits de la futura Unió Europea. En aquests països, la preocupació era que les administracions públiques respectessin els estàndards i els principis compartits pels Estats membres de la Unió, com també el cabal comunitari. Les reformes es fan, doncs, amb vista a l¿accés a la UE. Això comporta canvis sistemàtics (per exemple, canvis en valors i percepcions) i no només en processos administratius.

La reforma de les administracions públiques dels països candidats era un dels principals requisits d¿accés a la UE des dels consells europeus de Copenhaguen, el 1993 (els "criteris de Copenhaguen"), i de Madrid, el 1995. Amb l¿objectiu de satisfer els criteris de Copenhaguen, les administracions dels països candidats han de ser professionals, lliures de politització indeguda i amb uns estàndards d¿integritat acceptables, a més de respectar la legislació de la UE i uns estàndards compartits amb la resta dels països membres. Els sistemes de selecció per a reclutament i promoció basats en el mèrit i duts a terme a través de procediments competitius i transparents al costat de les estratègies de formació adequades han estat els mitjans bàsics per assolir el professionalisme esperat de la funció pública. Altres mètodes han estat una definició clara dels drets i deures i dels acords disciplinaris, incloent-hi les limitacions de participació política i la incompatibilitat de certes activitats econòmiques amb l¿estatus de funcionari públic. Per acabar, amb l¿objectiu de crear uns entorns més transparents i més responsables, i per fomentar el professionalisme en l¿administració, es vol construir un marc institucional més sòlid per a l¿administració i per a les agències públiques, amb unes línies clares en referència a la responsabilitat i uns procediments administratius més ben definits.

Així doncs, l¿enfocament de reforma de SIGMA ha estat bàsicament i necessàriament un enfocament jurídic, perquè el canvi requerit en els països candidats implicava canviar les regles del joc i construir un nou ordre jurídic per a l¿Administració pública, compatible amb les aspiracions de formar part de la UE. Se sobreentenia que el canvi del marc jurídic era una condició per construir una capacitat administrativa i institucional que s¿adaptés als requisits de pertinença a la UE. Aquest enfocament partia de la tradició administrativa de l¿Europa continental, on les administracions públiques tenen un component jurídic important. No existeixen raons a priori perquè aquest enfocament sigui vàlid a tot arreu. En la majoria de països del centre i l¿est d¿Europa, aquesta tradició, ancorada en la llei administrativa continental, havia existit, especialment, en aquells països que havien estat influenciats per la tradició juridicoadministrativa francesa, austrohongaresa i prussiana. Ara bé, durant els anys de règim comunista, la majoria d¿aquestes tradicions es van esvair i per a les elits d¿alguns d¿aquests països ha estat difícil entendre els conceptes bàsics de l¿administració democràtica i aplicar-los en la pràctica.

Abast de la reforma i fonts d¿inspiració

El procés de transferència ha necessitat un treball inicial per identificar i definir els principis i la normativa comuns a tots els Estats membres de la UE. La legislació i les pràctiques administratives relatives a la funció pública dels Estats membres han estat una de les fonts d¿inspiració però, sobretot, ha estat de molta utilitat analitzar la jurisprudència del Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees (TJCE) amb l¿objectiu d¿extreure¿n els principis bàsics del dret administratiu declarats aplicables en l¿àmbit de la Unió Europea. Aquests principis són els següents: 1) administració regida per llei (seguretat jurídica); 2) responsabilitat i rendició de comptes; 3) obertura i transparència; i 4) eficiència i efectivitat. Aquests principis representen requeriments legals que totes les administracions públiques de la UE han de seguir i respectar. Cal destacar que la jurisprudència del TJCE és una part del cabal comunitari. SIGMA ha batejat el conjunt d¿aquests principis, amb un propòsit didàctic, com a ¿espai administratiu europeu¿, una metàfora que s¿ha fet popular en els països del centre i l¿est d¿Europa.

SIGMA ha posat l¿accent en la necessitat d¿atacar en paral·lel la reforma del funcionariat i la reforma legislativa relativa a l¿organització de l¿administració (ministeris i agències) i als procediments administratius, com també al reforç de la responsabilitat i la rendició de comptes i dels mecanismes de control, bàsicament amb referència al control de gestió i al control financer extern i intern, a les actuacions del defensor del poble i a la revisió judicial de l¿acció administrativa. De la mateixa manera, el programa també s¿ha centrat en la pràctica política i en la legislació referent a la gestió de la despesa pública (que engloba la totalitat del procés pressupostari des de la formació del pressupost fins a la seva execució, incloent-hi les pràctiques i la legislació en matèria de contractació pública). Les pràctiques polítiques i la legislació bàsica i de procediment són importants perquè el comportament de la funció pública es mogui dintre dels requisits democràtics. Aquest context juridicoadministratiu, si es dissenya bé, pot configurar un entorn institucional adequat. Si no és així, la reforma del servei públic no ens durà enlloc o, en tot cas, ens durà directament a la frustració.

El més difícil que s¿ha hagut de fer ha estat introduir en la pràctica la noció d¿una administració pública regida per llei. L¿imperi de la llei, amb les seves dimensions de seguretat legal i predictibilidad de les accions i les decisions públiques, és crucial perquè els futurs socis de la UE siguin fiables. Hi ha un patrimoni comunitari que cal aplicar de manera homogènia a tota la Unió. L¿administració nacional de cada Estat membre és la principal autoritat a l¿hora d¿implementar aquest patrimoni en el territori. Entre els ambients intel·lectuals dels noranta, dominats per un èmfasi en els valors gerencials (nova gestió pública), el fet que SIGMA destaqués la importància de l¿administració com a sistema jurídic interconnectat va crear controvèrsies dintre i fora de l¿OCDE, i sovint es va haver de plantar cara a l¿oposició del principal corrent teòric.

Lliçons apreses

1. Una transferència difícil: La transferència de polítiques i pràctiques de l¿Administració pública dels Estats membres de la UE als països candidats ha topat amb nombroses dificultats, la majoria derivades d¿una inicial manca de comprensió conceptual, i en alguns casos, d¿una rotunda resistència al canvi. És un procés extremadament llarg. La principal força conductora per a la reforma ha estat la perspectiva de l¿accés a la UE i la pressió exercida per les institucions de la UE. Això diferencia, potser, els països del centre i l¿est d¿Europa de les altres regions del món, on els incentius per a la reforma poden ser menys clars.

2. Problemes de sostenibilitat: Aquesta força exògena per al canvi, en la seva majoria homogènia, també planteja problemes. Una qüestió important és la sostenibilitat de la reforma després que aquests països siguin Estats membres de la Unió de ple dret. Aquesta sostenibilitat no es pot considerar segura, llevat d¿algunes excepcions. El compromís polític i el suport a les grans reformes és variable. En alguns casos, els programes de reforma són vulnerables a un canvi de govern. Moltes vegades, els avantatges d¿una funció pública professional neutral no s¿acaben d¿acceptar en l¿àmbit polític i es recullen proves d¿una nova ¿politització¿. La relació entre professionalització i pertinença efectiva a la Unió encara no s¿ha interioritzat bé. A més, alguns països donen mostres d¿una espècie de ¿cansament reformador¿.

3. Problemes d¿implementació: Malgrat els esforços de la UE, d¿altres parts i d¿alguns reformadors locals compromesos, la capacitat d¿implementar i mantenir reformes d¿aquest tipus segueix sent feble, amb poques excepcions. En la majoria dels països, es comparteix la responsabilitat de reforma entre diferents institucions, incloent-hi centres de govern, ministeris de Justícia i de l¿Interior (o ministeris d¿Administració Pública, si escau), i les oficines d¿integració europea hi tenen un interès important. Per a les profundes reformes necessàries, és important tenir una clara divisió de les funcions i lideratge polític. Però en la majoria dels casos l¿atribució de les responsabilitats és poc clara i es detecta una manca de coordinació i control central. La involucració dels ministeris de Finances en les reformes administratives sol ser baixa, amb la qual cosa s¿entén que els programes estaran sotmesos a assignacions pressupostàries escasses i incertes. Com a conseqüència, ha aparegut un fenomen que s¿ha anomenat ¿buit d¿implementació¿, que fa que la legislació aprovada tingui un marge molt reduït d¿implementació. I els sistemes judicials no hi ajuden gaire, perquè en general ells també necessiten reformes profundes. Un fenomen paral·lel és el ¿buit de finançament¿, en virtut del qual la UE demana als països candidats que posin en pràctica sistemes administratius similars als dels Estats membres abans d¿haver adquirit la capacitat i la base fiscal per dur a terme aquesta iniciativa.

La situació problemàtica que es viu en la majoria dels països membres ha fet que la Comissió Europea continuï proporcionant assistència tècnica, a través de SIGMA i d¿altres instruments, en suport de les reformes administratives, previstes en tots els acords d¿adhesió.

Bob Bonwitt és el màxim responsable del Programa SIGMA <bob.bonwitt@OCDE.org>.

[1] www.sigmaweb.org

[2] www.nispa.sk

[3] http://www.OCDE.org/department/0,2688,en_2649_33735_1_1_1_1_1,00.html

[4]

http://www.OCDE.org/department/0,2688,en_2649_33709_1_1_1_1_1,00.html