Des de la dècada dels vuitanta, molts països de l’OCDE van implantar una sèrie de reformes adreçades a la transformació del sector públic i a la institucionalització de noves formes de relació entre els individus i les organitzacions. Amb aquests canvis, els governs han establert nous tipus d’organitzacions i agències reguladores semiautònomes, a més d’introduir una reforma reguladora que en molts casos ha conduït a una manca de coordinació i de sincronització. El disseny institucional d’aquests òrgans independents dóna per fet que els mercats guanyaran en eficiència gràcies a aquesta activitat reguladora en la mesura en què operen amb una autonomia i una autoritat formal més grans sense que això tingui efectes sobre les pràctiques democràtiques d’una societat. Amb tot, aquests organismes han comportat una sèrie de conseqüències inesperades, com ara una atomització i una fragmentació de l’Administració pública més grans (Christensen i Laegreid, 2004), una manca de responsabilitat (Flinders i Buller, 2006; Aucoin, 2006) i una manca de legitimitat a l’hora de prendre decisions. És a dir: com crear i dissenyar organismes que tinguin una autonomia i una flexibilitat suficients per dur terme les seves funcions i, alhora, desenvolupar mecanismes que promoguin la responsabilitat dels ciutadans i dels sectors regulats? (Christensen i Laegreid, 2006; Flinders i Buller, 2006). El disseny i el desenvolupament institucional d’aquests organismes sovint ha plantejat més dilemes que oferir una solució adequada per millorar la prestació i l’eficiència del servei del govern, sobretot pel que fa a l’equilibri entre el control que exerceixen els polítics o els ministeris i la necessària autonomia de gestió (Richards i Smith, 2006; Culebro, 2008). Amb aquest article esperem presentar algunes hipòtesis per analitzar la manera com diversos enfocaments teòrics poden ajudar a explorar tres possibles àrees de tensió i conflicte relacionades amb els efectes d’aquests tipus d’agències reguladores: 1) control enfront autonomia, 2) responsabilitat i transparència enfront eficiència i efectivitat i 3) legitimitat enfront habilitat i coneixements especialitzats.

Enfocaments teòrics per estudiar les agències reguladores

Enfocament organitzatiu/estructural

El punt de partida d’un enfocament organitzatiu/estructural és la creença en la possibilitat de dissenyar organitzacions que assoleixin determinats objectius basant-se en la manipulació de paràmetres estructurals. Amb aquesta perspectiva, els actors tenen la capacitat de concebre i manipular canvis en l’àmbit estructural de les organitzacions per descriure la divisió i la coordinació del treball. En el cas de les agències reguladores, l’atenció s’adreça a la manera com el sector públic està organitzat, i això inclou el grau de centralització/descentralització pel que fa a les formes d’afiliació amb el Ministeri; per exemple, si l’organisme de control és una entitat descentralitzada, els mecanismes de governança, com ara la composició i la designació del comitè de direcció, i el grau de complexitat de l’organisme. Per tant, la primera hipòtesi general que es deriva d’aquest enfocament és la següent: (H1) la tensió entre autonomia i control es reflecteix en el disseny institucional dels organismes de control pel que fa al grau de 1) centralització/descentralització amb relació al principal, 2) els mecanismes de governança i 3) el grau de complexitat organitzacional.

Enfocament cultural/institucional

A diferència de l’enfocament organitzatiu/estructural, la perspectiva cultural/institucional se centra en aspectes del sistema polític com ara el desenvolupament de normes informals. La idea principal és que les decisions i l’acompliment de l’organisme no es regeixen només pel propi interès, sinó també per normes determinades culturalment. La història, la dependència de patrons establerts i l’ús d’una lògica d’adequació en lloc d’una lògica finalista prenen importància en les activitats diàries de les organitzacions públiques (March i Olsen, 1989). Així, les característiques de la cultura nacional poden influir en la manera com les relacions organitzatives tendeixen a desenvolupar-se en el si de les agències reguladores. Quan es crea una organització nova, es dóna per fet que els principis i els valors culturals que tradicionalment caracteritzen les relacions socials es reproduiran en l’actuació de les agències, alhora que adquiriran els seus propis valors i principis institucionals amb el pas del temps. Per tant, quan es tracta del funcionament de les agències reguladores, aquest enfocament suggereix que la relació entre responsabilitat i transparència, per una banda, i entre eficiència i efectivitat, per l’altra, depenen del tipus de normes (formals o informals) del que s’espera d’aquestes agències. (H2).

Respecte a la perspectiva cognitiva, hi ha elements culturals que emmarcaran el model de pensament dominant sobre organització i gestió, és a dir, el que els actors influents defineixen com a formes d’organització i mètodes de gestió adequats al sector públic. O, el que és el mateix: el desenvolupament de maneres semblants d’interpretar les mateixes situacions, com ara la formació de professionals o els processos de socialització dirigits a la formació d’una identitat col·lectiva. Des del punt de vista cognitiu, els actors tendeixen a decidir no tan sols en nom de l’organització, sinó també d’acord amb determinades normes que ja es donen per descomptades (Finnemore i Sikkink, 1998). És probable que els membres dels organismes de control ampliïn les seves interpretacions i significats intersubjectius que produeixen les interaccions contínues. Quant a la relació entre legitimitat i habilitats i coneixements especialitzats, la pregunta és en quin grau els interessos d’una societat són més satisfets per les agències reguladores o mitjançant els mecanismes de l’Estat. D’aquesta manera, és viable la formulació de la hipòtesi que (H3) la tensió entre aquestes dues dimensions dependria del desenvolupament d’algun tipus de comunitat epistemològica –xarxes reguladores– en el si dels organismes de control, o del grau en què les organitzacions es fan més homogènies pel que fa al grau d’incertesa. Les pressions externes tendeixen a augmentar l’homogeneïtat de les organitzacions governamentals, de manera que és probable que aquestes organitzacions adoptin estructures i procediments organitzatius semblants.

Aquest article tracta les etapes preliminars d’un debat més ampli que fa referència a algunes paradoxes i tensions produïdes per les agències reguladores, més que facilitar una avaluació completa d’aquests mecanismes o elaborar respostes concloents. Els propers passos de la recerca tindran en compte l’aplicació de les hipòtesis que hem esmentat més amunt en diferents agències reguladores. Esperem que mitjançant les semblances i les diferències podrem facilitar respostes més precises i comprendre més bé no tan sols el paper de les agències reguladores, sinó també el funcionament del sector públic i les noves tendències en l’estructura del govern.

Bibliografia

Aucoin, Peters (2006). “Accountability and Coordination with Independent Foundations. A Canadian Case of Autonomization”. A: Christensen, Tom; Laegreid, Per (ed.) Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham, Regne Unit: Edwar Elgar Publishing, p. 110-126.

Christensen, Tom; Laegreid, Per (2006) (ed.). Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham, Regne Unit: Edward Elgar Publishing.

Christensen, Tom; Laegreid, Per (2004). “The Fragmented State – The Challenges of Combining. Efficiency, Institutional Norms and Democracy”. Comunicació presentada en un seminari internacional de la Divisió d’Administració Pública del CIDE, Ciutat de Mèxic, 15 i 16 de gener.

Culebro, Jorge E. (2004). Learning and Administrative Reform. The Introduction of New Public Management in the Mexican Federal Public Administration. Informe núm. 87. Universitat de Bergen, Noruega.

Culebro, Jorge E. (2008). “Atomización del Estado y nuevas formas de control. La introducción de convenios de desempeño en las organizaciones públicas”. Gestión y Política Pública. Mèxic: CIDE.

Finnemore, Martha; Sikkink, Kathryn (1998). “International Norms and Political Change”. IO (tardor), p. 887-917.

Flinders, Matthew; Buller, Jim (2006). “Depoliticization, Democracy and Arena Shifting”. A: Christensen, Tom; Laegreid, Per (ed.). Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham, Regne Unit: Edward Elgar Publishing.

March, James G.; Olsen, Johan P. (1989). Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. Nova York: Free Press.

Richards, David; Smith, Martin (2006). “The Tensions of Political Control and Administrative Autonomy: From NPM to a Reconstituted Westminster Model”. A: Christensen, Tom; Laegreid, Per (ed.). Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham, Regne Unit: Edward Elgar Publishing.