Si bé el cas de Geòrgia no és usual, ja que a mitjan anys noranta va promulgar una legislació de reforma de l¿Administració pública que va convertir el que era una ¿ganga¿ de feina, amb totes les noves contractacions, en un sistema ¿a l¿albir¿ similar al típic del sector privat dels Estats Units (Hood i Lodge, 2006), no és estrany que els estats excloguin la direcció i els responsables de la presa de decisions de les proteccions reservades per al funcionariat classificat (en alguns casos, com Florida i Texas, molts en queden exclosos). Amb subjecció als límits que les lleis federals i estatals contra la discriminació i determinada jurisprudència específica imposen, les direccions de les agències de Geòrgia poden contractar, acomiadar i emprendre altres accions sobre el personal ¿a voluntat¿ respecte del que actualment representa aproximadament el 75 % de la plantilla estatal afectada per la reforma. La repercussió pràctica d¿aquesta ¿reforma radical¿ sobre els treballadors de l¿Estat és més que evident: la gran majoria tindran un accés molt limitat als procediments d¿apel·lació i d¿altres proteccions enfront dels acomiadaments unilaterals i altres accions disciplinàries que la direcció emprengui. Els executius de les agències situaran arbitràriament les proteccions formals existents al lloc que els toqui. Pel que fa als efectes de les reformes de Geòrgia en l¿acompliment burocràtic, l¿eficiència, una implicació més gran i la responsabilització, no hem trobat cap indici d¿impacte positiu, si bé és necessari fer més recerca si volem esbrinar si les reformes a escala estatal, com les de l¿executiu federal, obtenen o obtindran quelcom semblant als resultats pretesos.

La nostra recerca sobre l¿experiència de Geòrgia indica que les reformes de l¿Estat no havien polititzat massa (almenys en aquell moment) les pràctiques de direcció de recursos humans de les agències estatals, però també vam trobar poques proves que haguessin generat nivells de productivitat més alts, resultats millors en els programes o una satisfacció més gran del lloc de treball. Com es podia esperar, es va demostrar que els supervisors donaven suport a aquells canvis en la gestió de l¿acompliment que els atorgaven més flexibilitat i control. Així mateix, els executius (elegits i designats) creien que les reformes obligarien a uns nivells més alts de responsabilització burocràtica i d¿implicació. Pel que sabem, els últims deu anys no s¿ha fet cap avaluació sistemàtica de l¿impacte de la reforma en cap d¿aquestes variables. Aquesta és una lliçó molt elemental que els responsables de les polítiques han d¿aprendre de l¿experiència de Geòrgia: aquestes reformes s¿han de dissenyar i implementar en el context d¿un pla d¿avaluació creïble. Una altra és que tots els implicats necessiten desenvolupar una comprensió clara del que cal fer per obtenir avaluacions sostingudes, centrades en els resultats de les iniciatives de reforma de l¿Administració pública (Walters, 1997).

Hi ha diverses realitats sobre la reforma de l¿Administració pública als Estats Units, que vam subratllar al nostre estudi de les reformes de Geòrgia (Wise, 2002). Hi havia, almenys, tres grups de factors que guiaven la reforma de l¿Administració pública a Geòrgia, i les relacions entre ells eren nítides. Uns eren factors ideològics, és a dir, la creença per part dels principals responsables de les polítiques i els seus col·legues que la manera concreta de gestionar les necessitats de recursos humans i les funcions del govern de l¿Estat és intrínsecament superior i portarà a obtenir els resultats preferits de tota mena. Sovint l¿explicació dels problemes d¿acompliment es redueix a això: els valors, les estructures i els processos del sistema de l¿Administració pública són contraris als valors i als conceptes inherents a una ideologia o sistema de creences concret. Després, aquest diagnòstic s¿associa a una sèrie de prescripcions de reforma que s¿adapten. Un cop implementades o imposades aquestes reformes, els problemes d¿acompliment que es presenten queden ¿resolts¿. Per als promotors de la reforma de l¿Administració pública a Geòrgia, l¿ocupació i la privatització a voluntat s¿havien de preferir davant de les administracions públiques classificades (classified civil services) i a la provisió directa del servei perquè s¿adaptaven a les regles del ¿lliure mercat¿ i donarien com a resultat una productivitat més gran i una assignació de recursos més eficient.

Un segon grup de factors que van impulsar la reforma a Geòrgia van ser els polítics o, més concretament, les reformes de l¿Administració pública pretenien clarament construir i realinear el poder relatiu dels actors i els stakeholders que depenien de la burocràcia estatal per a un gran nombre de recursos. El governador Zell Miller va impulsar decididament les reformes orientades a eliminar els obstacles del sistema de mèrits al control directe i ferm sobre les agències estatals i els seus empleats. Les reformes de Geòrgia es van ¿vendre¿ com a necessàries per millorar el lideratge executiu i la responsabilització pels resultats i, inevitablement, per permetre l¿eliminació de nombrosos funcionaris ¿insensibles, incompetents, aïllats¿, que restaven a l¿ombra en les agències estatals. A Geòrgia, on els empleats públics no tenen accés a la negociació col·lectiva i se¿ls dissuadeix d¿inscriure¿s en els sindicats, els inputs de la plantilla en qualsevol nivell del procés de realització de les polítiques eren pràcticament inexistents. Aquest no és el cas de Florida, en què uns sindicats potents van aconseguir limitar les polítiques arbitràries al personal de direcció.

El tercer grup de motius per a la reforma de l¿Administració pública són els tècnics. Les reformes de Geòrgia, en conjunt, s¿adaptaven de moltes maneres a la idea de les ¿millors pràctiques¿ sobre com dissenyar i implementar els sistemes de recursos humans que els directius públics necessitaven per millorar significativament l¿acompliment, l¿eficiència i l¿interès respecte dels mandats públics. Insistien a substituir l¿antic plantejament normatiu de l¿administració del personal per un altre més favorable a la gestió efectiva, orientada a l¿acompliment. A Geòrgia, entre altres reformes, això implicava modernitzar les polítiques i les pràctiques d¿avaluació de l¿acompliment, fixar un sistema de remuneració basat en els mèrits, descentralitzar la majoria dels processos de reclutament i selecció fins al nivell de l¿agència, i ampliar les estructures de classificació. En aquest cas, les iniciatives estatals per modernitzar la gestió dels recursos humans no eren inusuals, des d¿una perspectiva nacional (Selden, Ingraham i Jacobson, 2001; Thompson, 2002).

Finalment, la nostra investigació del cas de Geòrgia ens ha convençut que les diferents accions dels dissenyadors de les polítiques destinades a reformar l¿Administració pública als 50 estats s¿haurien d¿estudiar detingudament a llarg termini (Kellough i Selden, 2003). En efecte, és necessari comprendre millor com es concep la reforma, es vende políticament i administrativa, s¿implementa i es gestiona, i s¿avalua.

J. Edward Kellough és director del Programa de Doctorat i de l''MPA del Departament d¿Administració Pública i Política de la School of Public and International Affairs, The University of Georgia.

Referències

Bowman, James S.; West, Jonathan P. (ed.) (2005): American Public Service: Radical Reform and the Merit System. Nova York: CRC Press.

Hood, Christopher; Lodge, Martin (2006): The Politics of Public Service Bargains: Reward, Competency, Loyalty¿and Blame. Nova York: Oxford University Press.

Kellough, J. Edward; Nigro, Lloyd G. (ed.) (2006) Civil Service Reform in the States: Personnel Policy and Politics at the Subnational Level. Albany, NY: State University of New York Press.

Kellough, J. Edward; Nigro, Lloyd G. (2004) ¿Dramatic Reform in the Public Service: At-Will Employment and the Creation of a New Public Workforce¿, Journal of Public Administration Research and Theory (juliol), p. 447-466.

________ (2002) ¿Pay for Performance in Georgia State Government: Employee Perspectives on Georgia Gain After Five Years¿, Review of Public Personnel Administration, vol. 22, núm. 2 (estiu), p. 146-166.

________ (2001) ¿Civil Service Reform in Georgia¿, Review of Public Personnel Administration, vol. 20, núm. 4 (tardor), p. 41-54.

Kellough, J. Edward; Selden, Sally Coleman (2003) ¿The Reinvention of Public Personnel Administration: An Analysis of the Diffusion of Personnel Management Reforms in the States¿, Public Administration Review, vol. 63, núm. 2 (març-abril): 165-175.

Selden, Sally Coleman; Ingraham, Patricia Wallace; Jacobson, Willow (2001) ¿Human Resource Practices in State Government: Findings from a National Survey¿, Public Administration Review, vol. 61, núm. 5 (setembre-octubre): 598-607.

Thompson, Frank J. (2002) ¿Reinvention in the States: Ripple or Tide?¿ Public Administration Review, vol. 62, núm. 3 (maig-juny): 362-367.

Walters, Jonathan (1997) ¿Who Needs Civil Service?¿, Governing, vol. 10, núm. 11: 17-21.

Wise, Lois Recascino (2002) ¿Public Management Reform: Competing Drivers of Change¿, Public Administration Review, vol. 62, núm. 5 (setembre-octubre): 555-567.