PREFACI: UN DICTAMEN LEGISLATIU BASADO EN ELS TREBALLS DE CONTROL DE LA COMISSIÓN DE FINANCES

Senyores, senyors:

Els contractes de partenariat són contractes administratius pels quals l’Estat, o els seus ens públics, o les administracions territorials, confien a un tercer, per un període determinat, una missió global. Aquesta missió s’aplica al finançament d’inversions immaterials, d’obres o equipaments necessaris per al servei públic, a la construcció o transformació de les obres o els equipaments, com també al seu manteniment, conservació, explotació o gestió, i, arribat el cas, a d’altres prestacions de serveis, contribuint així a l’exercici de la missió de servei públic que l’ens públic té encomanada.

El Govern va presentar al Senat, el 13 de febrer de 2008, el projecte de llei núm. 211 (2007-2008) relatiu als contractes de partenariat, que constitueix el capítol legislatiu del «pla de foment del partenariat publicoprivat» que el president de la República va manifestar que volia tirar endavant, en un correu adreçat al primer ministre l’1 d’octubre de 2007: «El desenvolupament d’aquest procediment és indissociable de l’esforç emprenedor a França en favor del desenvolupament sostenible i l’economia del coneixement».

Aquest projecte de llei ha estat tramès, pel que fa al fons, a la comissió legislativa. S’han sotmès al dictamen de la vostra comissió de finances les disposicions que presenten les qüestions pressupostàries i comptables o que tenen incidència en les condicions de gestió de la inversió pública.

El present projecte de llei modifica l’ordenança núm. 2004-559, de 17 de juny de 2004, sobre els contractes de partenariat, l’efectivitat dels quals s’ha vist sensiblement limitada per les reserves interpretatives del Consell constitucional, segons el qual el contracte de partenariat constituiria una derogació del dret comú de la contractació pública, derogació que ha de correspondre a «situacions que responguin a motius d’interès general, com ara la urgència que es vincula, per circumstàncies particulars o locals, a esmenar un retard que pot ser perjudicial, o bé la necessitat de tenir en compte les característiques tècniques, funcionals o econòmiques d’un equipament o d’un servei determinat».

Si bé s’han iniciat 130 projectes de contractes de partenariat, només se n’han conclòs 25.

Els projectes subscrits representarien per a l’Estat una inversió total de 500 milions d’euros, és a dir, uns contractes amb un valor actual net de 1.300 milions d’euros.

Així doncs, el text vol reactivar la fórmula dels PPP, ampliant les condicions per recórrer als contractes de partenariat, aclarir-ne el règim jurídic i tendir vers la neutralitat fiscal.

Per tant, se sotmeten a la vostra comissió de finances:

§  Els articles 2 i 16, els quals determinen, respectivament per a l’Estat i per a les administracions territorials, les condicions en què es pot recórrer als contractes de partenariat. Aquests articles tindran incidència en la inversió pública. Precisen les modalitats d’avaluació prèvia dels PPP, que constitueixen un element «lolfien» per tal de tenir en compte el «rendiment» de la inversió pública.

§  Els articles 26, 27 i 28, que tenen l’objectiu de garantir la neutralitat fiscal entre les diferents formes de realització de la inversió pública.

§  Els articles 9, 23 i 29, que determinen, tant per a l’Estat com per a les administracions territorials, les condicions de cessió de crèdit que tenen els ens privats sobre els públics. Aquests articles són decisius per a l’economia general dels contractes: tenen un impacte sobre el cost de finançament dels PPP i, per tant, sobre el cost de la inversió.

La vostra comissió de finances es congratula del rellançament dels partenariats publicoprivats, dels quals es pot esperar legítimament una eficiència més gran de la política d’inversió de les administracions públiques.

Basant-se en els seus treballs de control pressupostari, en els informes del nostre col·lega Philippe Marini, relator general, relatius a les qüestions de sostenibilitat de les finances públiques, com també en els del Tribunal de Comptes, la comissió, més enllà dels mers aspectes legislatius del text, ha volgut precisar les condicions econòmiques i financeres en què, al seu entendre, està justificat el recurs als PPP. El jutge de la regularitat dels comptes, que és el Tribunal de Comptes, que al seu informe públic 2007 sobre dos PPP va parlar de «miopia pressupostària», i les comissions de finances de les dues assemblees, d’acord amb la seva missió orgànica de control i avaluació de les polítiques públiques, s’hauran de mantenir efectivament com a aval de determinades realitzacions de l’Estat, per exemple en l’àmbit immobiliari.

Es tracta, abans que res, d’evitar mantenir la fórmula dels PPP per pur oportunisme pressupostari, ateses les seves virtuts desconsolidants. Segons el vostre relator per al dictamen, hi prou bons motius per recórrer als contractes de partenariat per tal d’evitar una desconsolidació d’aquests contractes, fora dels comptes públics, la qual cosa constituiria una «espasa de Dàmocles» que pesaria sobre la sostenibilitat de la política de les finances públiques que porta a terme el govern. La vostra comissió de finances es mostraria preocupada, doncs, si aquesta fórmula tan prometedora en termes d’eficiència de la inversió pública constituís un «punt de fuga pressupostària», concebut com un mitjà d’«incórrer en despeses sense tenir despeses» i «en deute sense tenir deute públic», d’acord amb els criteris de Maastricht.

En la gestió de projectes, tenint en compte els ensenyaments del passat, sembla indispensable exigir més professionalisme en els compradors i els inversors públics. Els treballs de control pressupostari que la vostra comissió des finances ha dut a terme han pogut assenyalar amb freqüència els punts febles en el control de l’obra pública. Ateses la complexitat i el caràcter global de la negociació dels contractes de partenariat, a fi d’evitar qualsevol temptació de «fugida endavant» pressupostària, l’èxit de la nova sèrie de PPP estarà molt relacionada amb la qualitat de l’experiència pública, el dictamen previ sistemàtic i el seguiment total del contracte en tot el procés d’execució.

SUMARI

PREFACI: UN DICTAMEN LEGISLATIU BASAT EN ELS TREBALLS DE CONTROL DE LA COMISSIÓ DE FINANCES, 7

LES PRINCIPALS PRECONITZACIONS DE LA COMISSIÓ: CINC REGLES D’OR PER GARANTIR L’ÈXIT FINANCER DELS PPP, 11

PRIMERA PART: QUINA ESTRATÈGIA S’HA DE SEGUIR PER A LA INVERSIÓ PÚBLICA?, 13

I. UNA INVERSIÓ PÚBLICA ESTABLE, EN LA QUAL ELS PPP ESTAN POC DESENVOLUPATS, 13

II. UNA GESTIÓ DE LA INVERSIÓ PÚBLICA PENDENT DE PROFESSIONALITZAR-SE, 23

III. UN RELLANÇAMENT DELS PPP QUE NO HA DE SER PER PURA OPTIMITZACIÓ PRESSUPOSTÀRIA, 31

CAPÍTOL II: QUINES REGLES S’HAN D’APLICAR PER ALS CONTRACTES DE PARTENARIAT?, 43

I. L’ELECCIÓ DEL CONTRACTE DE PARTENARIAT: UNA DECISIÓ DE GESTIÓ, BASADA EN AVALUACIONS ECONÒMIQUES RIGOROSES, 43

II. LA CERCA DE LA NEUTRALITAT FISCAL: EVITAR UN BIAIX EN LA DECISIÓ D’INVERSIÓ, 48

III. L’ECONOMIA DEL CONTRACTE: LA PREFERÈNCIA DELS ACTORS PER UNA CESSIÓ DE CRÈDITS DE DRET COMÚ, 55

TAULA RODONA DEL 19 DE MARÇ DE 2008, RELATIVA A LES QÜESTIONS PRESSUPOSTÀRIES I COMPTABLES DELS PPP, 59

AUDIÈNCIA DE CHRISTINE LAGARDE, MINISTRA FRANCESA D’ECONOMIA, INDÚSTRIA I OCUPACIÓ, 67

EXAMEN EN COMISSIÓ, 69

ESMENES ADOPTADES PER LA COMISSIÓ, 71

ANNEX: LLISTA DE PERSONES A LES QUALS EL RELATOR HA DONAT AUDIÈNCIA PER A L’ELABORACIÓ DEL DICTAMEN, 77