Els líders dels governs d’arreu del món han esgrimit diverses consignes per desenvolupar models de govern que contribueixin al desenvolupament de les societats i a la transformació dels governs. Bàsicament, s’han adoptat dos enfocaments distints: l’enfocament “competitiu”, com ara la coneguda filosofia de la “nova gestió pública”, els models de descentralització i d’incentivació de l’excel·lència i els instruments de gestió de l’acompliment i la qualitat total, i l’enfocament “col·laboratiu”, com ara les iniciatives de “govern total” (whole-of-government), “govern integrat” (joined-up government), “govern en xarxa” (networked government), “govern horitzontal” (horizontal government) i “govern connectat” (connected government) (OCDE, 2008; Kaczorowski, 2004; Pollitt, 2003; Goldsmith i Eggers, 2004; OCDE, 2005; Osborne, 1993).

La dependència creixent dels governs en les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC), en el marc de la filosofia de govern de l’“era digital”, ha estimulat la promesa d’un enfocament més col·laboratiu i fins i tot menys centralitzat (DAESNU, 2008; Dunleavy, et al., 2006). Els beneficis d’aquest enfocament menys tradicional s’obtenen principalment de compartir coneixements i informació entre organismes, aspectes que són inherents a les pròpies tecnologies –aquestes noves possibilitats desafien la rígida cultura jeràrquica basada en les sitges, predominant en el sector públic. A diferència dels models de govern competitius, els models col·laboratius prometen un govern més inclusiu que involucra, en l’elaboració de les polítiques, les parts implicades de la societat. Aquest “partenariat públic-públic” resulta més realista actualment gràcies a l’ús creatiu de les tecnologies web col·laboratives i a la disponibilitat electrònica creixent (e-readiness) del sector públic actualment en cada cop més països (OCDE, 2008). En definitiva, els principals beneficis que es busquen assolir amb l’enfocament de govern col·laboratiu són (Lau, 2007):

Però, més concretament, com pot contribuir la col·laboració a un govern millor? En termes de gestió, la “col·laboració” es pot descriure com una versió més suau del concepte més rígid de “gestió del coneixement”. En el sector públic, la gestió del coneixement se centra en els processos, les tecnologies i les persones, i intenta imposar un enfocament estructurat per tal de compartir i gestionar la informació, les idees i l’experiència que hi ha implícites o explícites als documents, a les mentalitats i als discos durs de les institucions i els seus empleats (DAESNU, 2008). El concepte de govern col·laboratiu recull aquests fonaments de la gestió del coneixement, alhora que fa èmfasi en l’aspecte humà fomentant la confiança i potenciant així la bona disposició de les persones a col·laborar amb els seus col·legues. En altres paraules, els mètodes de gestió del coneixement pretenen trencar les sitges d’informació i aprofitar els coneixements col·lectius imposant regles i normes que “forcin” els empleats a compartir la informació i les idees. Paral·lelament, els conceptes subjacents de la col·laboració pretenen crear una cultura intrínseca basada a instigar relacions de confiança entre les persones i els grups, com també a entendre i apreciar els beneficis mutus que es deriven de cooperar i compartir coneixements.

Les tecnologies de la informació prometen proporcionar la força necessària per infondre aquesta transformació cultural per tot el govern i convertir aquesta filosofia més aviat “romàntica” en un modus operandi realista en el govern. Això ha resultat un èxit els darrers anys en les organitzacions del sector privat i, a una escala més àmplia de la societat, amb l’aparició de les tecnologies de la informació col·laboratives, com les eines de networking social. Cada vegada hi ha més proves que indiquen que es podria estar produint un canvi cultural similar en els sectors públics d’arreu del món.

La competència enfront de la col·laboració en el govern: el cas dels EAU

Recentment, la Dubai School of Government ha realitzat un estudi a escala nacional als Emirats Àrabs Units (EAU) amb vista a analitzar els conceptes relacionats amb la col·laboració en el govern, els elements que la faciliten i els seus obstacles.

Els darrers deu anys, molts organismes locals i federals del govern dels EAU han experimentat una transformació del tradicional “model de sitges” a un “model competitiu”. Aquesta competència dintre del govern ha aportat una gran eficiència a les seves operacions. Tanmateix, la nostra recerca assenyala que això també ha imposat una forta percepció de la informació, el coneixement i l’experiència com les principals fonts d’avantatge competitiu. Aquesta visió competitiva, al seu torn, ha limitat el flux d’informació informal i formal informació dins del govern local i federal dels EAU i ha reduït el nivell de confiança entre les institucions i els competidors individuals.

Per tal de superar aquests efectes secundaris del model de govern competitiu es requereix una nova transformació de l’orientació cultural. El nostre estudi assenyala que entre els prerequisits necessaris per fer aquesta transformació hi ha fomentar un nivell suficient de “confiança política” amb el govern, de manera que les seves decisions siguin vistes amb més credibilitat. El segon prerequisit requereix assolir el llindar de “confiança tecnològica” dintre del sector públic amb una acceptació social general de la tecnologia en l’activitat quotidiana de govern. El tercer prerequisit és la reforma de la dinàmica de la “confiança social” en la societat, que permeti als membres integrants de les plantilles observar els seus col·legues i iguals com a membres d’un grup més ampli que treballa per assolir uns objectius compartits, independentment de quines siguin les seves afiliacions culturals i socials (Blind, 2006).

El govern dels EAU ha acumulat un dipòsit suficient de confiança política entre els seus ciutadans, malgrat el nivell limitat de participació pública en la presa de decisions. Fins i tot amb la recent crisi econòmica, un percentatge relativament alt de ciutadans dels EAU es continuen mostrant satisfets amb els polítics i els legisladors del seu país, principalment gràcies a la política activa del govern en el desenvolupament i la redistribució de la riquesa entre els seus ciutadans (EIU, 2009a). En efecte, el nostre estudi confirma aquesta visió entre els empleats del sector públic.

Els EAU habitualment són considerats un país “tecnològicament experimentat” amb referència al nivell relativament alt de confiança tecnològica dintre del govern i entre la societat en general. El país apareix regularment als primers llocs dels rànquings dels informes internacionals de benchmarking que se centren en les societats del coneixement (Salem i Jarrar, 2007; DAESNU, 2008; Dutta i Mia, 2009; EIU, 2009b). Les polítiques d’èxit dels governs en la promoció de l’ús de les TIC són factors clau que han contribuït a aquesta “confiança tecnològica”. Estudis previs també indiquen que aquesta forma de confiança, al seu torn, ha contribuït en part –especialment entre la generació més jove– al nivell relativament alt de “confiança política” que té el govern als EAU (Salem i Jarrar, 2007).

En el sector públic, la confiança demana un procés complex de construcció cultural i comportamental. A les societats que es beneficien d’uns nivells relativament elevats de “confiança política” i de “confiança tecnològica”, com és el cas dels EAU, un nivell més alt de “confiança social” és prioritari per fomentar nivells més alts de col·laboració en el govern. Tanmateix, el nostre estudio indica que el nivell de “confiança social” entre els empleats del govern, i entre els empleats i el sector privat, sembla que és inferior. Els obstacles personals i institucionals per a millorar la confiança social en la societat dels EAU que es presenten a l’estudi poden fer que aquest tercer prerequisit sigui el més difícil d’assolir.

Obstacles i facilitadors del model de govern col·laboratiu

Essent realistes, la col·laboració mai no ha estat l’enfocament estàndard a l’hora de governar, pel fet que els sectors públics habitualment estan sobrepolititzats. L’obertura a la col·laboració i a compartir informació, idees i coneixement no és un comportament intrínsec dels empleats o les organitzacions del sector públic.

Segons el nostre estudi, els costos més evidents de la col·laboració que perceben els enquestats són “perdre la propietat de les idees”, “perdre el control de la informació” i “minar la jerarquia de la gestió” (perdre el control de gestió). Això està relacionat amb l’opinió que la informació i les idees són percebudes com a fonts de poder en les estructures organitzatives governamentals. Altres costos percebuts de la col·laboració en el sector públic dels EAU són la manca de reconeixement de les idees, l’impacte negatiu sobre la productivitat personal, el temor a danyar la reputació com a conseqüència de revelar informació i la pèrdua de temps.

Així doncs, els obstacles principals per assolir un millor govern col·laboratiu són culturals, estructurals i tecnològics. Entre ells destaquen els baixos nivells de confiança (en les seves diferents formes: social, política i tecnològica), com també la mentalitat predominant basada en sitges. Això normalment s’imposa amb el temps mitjançant una combinació de factors culturals locals relacionats amb el tribalisme, xarxes de patrocini i nepotisme, i també per influència dels nous enfocaments de la gestió pública basada en la competència.

Tenint en compte aquests costos i obstacles detectats, quins són els elements facilitadors d’una millor col·laboració en el sector públic dels EAU? Segons el nostre estudi, entre els elements facilitadors d’una col·laboració millor destaquen “compartir uns objectius comuns”, “mostrar-se oberts a expressar les idees”, la “cultura organitzativa” i la “disponibilitat de canals directes de comunicació”. Altres factors socials (com el gènere, la cultura, l’edat, l’estatus, la classe social, la religió, o l’afiliació tribal o familiar) sembla que tenen menys impacte sobre la col·laboració dintre del govern, segons el nostre estudi.

Tanmateix, segons les nostres conclusions, els cinc facilitadors clau interrelacionats de col·laboració en el sector públic en opinió dels seus corresponsals són, respectivament: la “tecnologia”, el “lideratge”, la “confiança”, les “regulacions” i els “incentius”. El facilitador més important d’una millor col·laboració en el govern dels EAU, segons el nostre estudi, van ser les tecnologies de la informació i la comunicació.

Les TIC i la pròxima transformació del govern

Les tecnologies de la informació tenen l’habilitat d’aconseguir que la confiança es pugui transmetre entre les comunitats socials. Aquestes tecnologies han reduït significativament els costos de la majoria de transaccions socials. La introducció d’aquestes tecnologies en el govern ha redissenyat els fluxos d’informació dintre del govern, de forma que ha reduït notablement el cost de prendre decisions socials (per exemple, el cost de decidir “en qui confiar” i “amb qui compartir informació”, entre moltes altres transaccions socials i materials).

A un nivell més social, aquest nou model econòmic dependent de la tecnologia ha fet que les transaccions col·laboratives siguin menys costoses i acceptades més àmpliament en els models de mercat. En el sector privat, aquest enfocament “wikinòmic” –terme encunyat a partir de “wiki”, model col·laboratiu i obert de continguts generats per l’usuari (user-created content, UCC) al web– està fomentant efectivament la col·laboració en reduir els costos i els riscos de compartir informació, com també els costos de prendre decisions sobre en qui confiar i, en conseqüència, amb qui col·laborar (Avgerou, et al., 2005; Dutta i Mia, 2009; Tapscott i Williams, 2006)

Les conclusions del nostre estudi demostren que aquest seria també el cas del govern. Un 71 % dels enquestats ha assenyalat que la col·laboració amb altres departaments del govern s’havia incrementat gràcies a la introducció de projectes de govern electrònic entre agències. Dins d’un sol departament del govern, en què el nivell de confiança normalment és més elevat, el 70 % dels enquestats ha declarat que les implementacions de les TIC han incrementat el treball en equip. A més, el 69 % considera que aquestes implementacions han facilitat la interacció amb els seus directius. La millora a compartir informació s’ha mostrat com una avantatge clar, atès que el 71 % reconeix que ha augmentat la informació compartida amb els seus col·legues dintre del mateix departament del govern gràcies a l’ús de les TIC. Evidentment, com assenyala el nostre estudi dels empleats del govern dels EAU, les TIC poden reduir potencialment el cost de confiar i el temps necessari per decidir amb qui i com compartir informació i col·laborar dintre del govern i amb tercers externs.

Entre les tecnologies que poden fomentar la col·laboració en el govern es poden incloure les “plataformes de networking social” dintre del govern o simplement un sistema de correu electrònic estàndard i fiable dintre del govern. La introducció d’aquestes tecnologies, juntament amb unes polítiques governamentals clares i transparents en matèria de privacitat i llibertat d’informació, poden jugar un paper clau per tal de desenvolupar una col·laboració més gran en el govern, i així incrementar-ne l’eficiència, reduint els costos de compartir informació.

Cada vegada més els governs exploren les possibilitats de les noves tecnologies web col·laboratives per a la prestació del servei i per a la col·laboració dintre del govern. Des de 2003, aquesta onada de tecnologies web ha originat transformacions importants en la forma de forjar la confiança social en el sector privat i entre les comunitats d’internautes (Tapscott i Williams, 2006; Dutta i Mia, 2009). Cada vegada hi ha més proves que demostren que si es dissenya i s’introdueix racionalment en el govern una combinació adequada de tecnologia, capacitat, incentius i regulacions, pot alterar els canals i la dinàmica de col·laboració dintre del govern reconfigurant els models de confiança social entre els administradors públics. Això pot contribuir, al seu torn, a superar els efectes secundaris del model competitiu de govern, i promoure un equilibri més precís entre la col·laboració i la competència en el govern.

Referències bibliogràfiques

AVGEROU, C.; CIBORRA, C.; CORDELLA, A.; KALLINIKOS, J.; SMITH, M. (2005). The Role of Information and Communication Technology in Building Trust in Governance: Toward Effectiveness and Results. Washington, D.C., Inter-American Development Bank.

BLIND, P.K. (2006). "Building Trust in Government in the Twenty-First Century. Review of Literature and Emerging Issues". 7th Global Forum on Reinventing Government - Building Trust in Government. Viena, Àustria, Departament d'Afers Econòmics i Socials de les Nacions Unides (DAESNU).

DAESNU (2008). E-Government Survey 2008: From e-government to connected governance. Nova York: Departament d'Afers Econòmics i Socials de les Nacions Unides (DAESNU), Divisió d'Administració Pública i Gestió del Desenvolupament

DUNLEAVY, P.; MARGETTS, H.; BASTOW, S.; TINKLER, J. (2006). "New Public Management Is Dead - Long Live Digital-Era Governance". Journal of Public Administration Research and Theory, 16, p. 467-494.

DUTTA, S.; MIA, I. (ed.) (2009). "The Global Information Technology Report 2008–2009: Mobility in a networked world". Ginebra: Fòrum Econòmic Mundial i INSEAD.

EIU (2009a) Country Report - United Arab Emirates - August 2009. Londres: The Economist Intelligence Unit.

EIU (2009b) E-Readiness Rankings 2009: The usage imperative. Londres: The Economist Intelligence Unit.

GOLDSMITH, S.; EGGERS, W. D. (2004). Governing by Network: The new shape of the public sector. Brookings Institution Press.

KACZOROWSKI, W. (ed.) (2004). Connected Government. Londres: Premium Publishing.

LAU, E. (2007). "Electronic Government and the Drive for Growth and Equity". A: MAYER-SCHÖNBERGER, V.; LAZER, D. (ed.) Governance and Information Technology: From electronic government to information government. Cambridge, Massachusetts: MIT Press.

OCDE (2005). e-Government for Better Government. París: OCDE.

OCDE (2008). "The Future of E-Government: Agenda 2020". OECD E-Leaders Conference 2008. La Haia: OCDE.

OSBORNE, D. (1993). "Reinventing Government". Public Productivity & Management Review, 16, p. 349-356.

POLLITT, C. (2003). "Joined-up Government: A survey". Political Studies Review, 1, p. 34-49.

SALEM, F.; JARRAR, Y. (2007). "Enhancing Trust in e-Voting through Knowledge Management: The case of the UAE". A: QIAN, H.; MIMICOPOULOS, M.; YUM, H. (ed.) Managing Knowledge to Build Trust in Government. Nova York: Departament d'Afers Econòmics i Socials de les Nacions Unides (DAESNU).

TAPSCOTT, D.; WILLIAMS, A.D. (2006). Wikinomics: How mass collaboration changes everything. Londres: Atlantic Books.

Podeu obtenir la versió íntegra d’aquest paper a: http://www.dsg.ae/PUBLICATIONS/PublicationDetail/tabid/308/language/en-US/Default.aspx?udt_826_param_detail=519