Abans de la Constitució Federal de 1988, les polítiques públiques executades al Brasil presentaven quatre característiques: 1) concentració de les accions i dels recursos financers en mans del govern federal; 2) manca de planificació en el desenvolupament de l'aparell estatal, cosa que reflectia una fragmentació d'accions i sovint va portar a l'aparició d'agències que van començar a operar en camps i en activitats en què ja actuaven altres organismes, cosa que va provocar superposicions i malbaratament dels recursos; 3) sectorització excessiva de les activitats governamentals; per exemple, no és inusual que es desenvolupin polítiques d'habitatge que incorporin iniciatives relacionades amb el sanejament bàsic i la recollida de les escombraries, i 4) l'exclusió de la societat civil dels processos de presa de decisions. Martha Farah (2000:8) assenyala que la incorporació dels interessos de la societat civil i, fins i tot, del mercat es produïa de forma "excloent i selectiva, beneficiant segments restringits dels treballadors i els interessos d'alguns sectors del capital nacional i internacional".

L'autonomia de l'administració pública municipal depenia essencialment del règim polític en vigor en els diversos períodes històrics. Neves (2000) va observar que el país ha viscut una gran alternança de règims que tant han tendit a centralitzar el poder polític i administratiu a escala federal, com l'han descentralitzat. Els períodes de l'Imperi (1827-1889), l'Estat Nou (1930-1945), el primer període democràtic (1945-1964) i el Govern Militar (1964-1984) van estar marcats per la forta hegemonia de la Unió, de resultes de les diverses facetes dels règims autoritaris que va viure el país, amb el sotmetiment de la política dels estats i dels municipis als designis del poder central.

Constitució de 1988: descentralització i innovació local al Brasil

La Constitució de 1988 es caracteritzava perquè era molt descentralitzadora i eixamplava les possibilitats d'acció dels governs locals, principalment dels municipis, en l'àmbit de les polítiques socials. Farah (2000:16) destaca els factors que van enfortir els municipis com a actor polític central en l'execució de les polítiques públiques:

1. Transferència d'atribucions i de competències del govern central i de l'esfera estatal de govern al govern municipal, fent èmfasi en les atribucions relacionades amb la ciutadania social.

2. Resposta a les reivindicacions de la societat civil per a la descentralització de les polítiques socials, des del principi de la dècada dels vuitanta.

3. Èmfasi en la descentralització en l'agenda de reformes dels diferents corrents polítics;

4. Augment significatiu de la participació dels municipis en el repartiment dels recursos fiscals a partir de la Constitució de 1988.

5. Èmfasi en la descentralització en l'agenda d'organismes finançadors multilaterals, els quals exerceixen influència sobre el disseny de les polítiques governamentals al país;

6. Més proximitat del govern local amb relació a les demandes de la població, o que adquireix rellevància en un marc democràtic.

7. Insuficiència de les respostes del mercat com a alternativa a la 'desestructuració' de l'Estat (i de les seves polítiques) a escala federal i, en conseqüència, 'necessitat' de formular respostes sa escala local.

Com es veu, la Constitució Federal de 1988 va enfortir la posició dels municipis. Tanmateix, cal reconèixer que són pocs els municipis que tenen la capacitat pròpia de recaptar per gaudir d'autonomia política i administrativa. Com diu Souza (1996): 'Les profundes desigualtats regionals al Brasil revelen una de les limitacions principals de la descentralització, que és la de reduir el paper del govern federal a l'hora de transferir recursos de les regions més desenvolupades a les menys desenvolupades.'  

Tanmateix, hi ha hagut canvis significatius a l'administració pública brasilera, com l'obertura de nous campus d'acció a les polítiques, noves formes d'abordar-les, a més de les transformacions en matèria de democratització, amb la inclusió d'un nombre més gran d'actors socials que participen des de la formulació fins a la implementació de les polítiques públiques, o que ha propiciat un conjunt d'accions innovadores en l'àmbit local (Farah, 2000).

Els nous camps d'actuació dels governs locals sorgits de la Constitució de 1988 estimulen la innovació pública en no limitar-se a crear nous mecanismes de gestió, sinó que també inclouen pràctiques i activitats que permeten exercir els drets, promoure la ciutadania, o bé estratègies orientades a superar les desigualtats socials promovent la inclusió política de tots els segments socials (Spink, 2003).

L'ampliació del concepte de ciutadania basat en el principi de la universalització dels drets consagrats a la nova Constitució va permetre incorporar nous segments socials en l'agenda d'actuació de l'estat brasiler. Les polítiques públiques adreçades a nens i a adolescents, a les persones grans, a les dones, els negres i els grups indígenes es comencen a desenvolupar amb gran intensitat en aquest període (Farah, 2000). Cal destacar que la creació de l'estatut dels nens i dels adolescents, de l'estatut de les persones grans, com també d'un conjunt de lleis per protegir els drets dels indis i de les dones, es van formular al llarg dels anys posteriors a la Constitució de 1988, sobretot durant la dècada dels noranta.

L'actuació de l'estat en l'àmbit social també va experimentar alteracions incrementals en la mesura que més actors socials participaven del procés polític. El tradicional enfocament assistencial comença a perdre força davant del desenvolupament d'un enfocament caracteritzat pels principis de l'emancipació i de la inclusió social, cosa que ha contribuït a alleugerir el pes del nostre model històric de relació clientelista en aquest camp. L'accés a les guarderies, a l'escola, a la salut entre tantes altres polítiques socials, es comença a tractar com un dret i no com un privilegi d'alguns.

La inclusió d'un nombre més gran d'agents socials en el procés polític, sobretot en els nous espais participatius, va ser un factor decisiu per a aquest canvi d'enfocament. La institucionalització dels consells gestors de les polítiques públiques, les audiències públiques en el procés de formulació de diverses actuacions de l'estat en els àmbits social i econòmic, les conferències nacionals temàtiques i les experiències de pressupost participatiu en les seves variants més diverses, entre d'altres, són exemples de com la inclusió de nous actors amb l'activació d'espais de participació està contribuint que els canvis que permetran una major democratització dels processos decisoris puguin ampliar el nivell d'innovació en el camp de l'acció governamental al Brasil, principalment pel que fa als governs locals.

És amb aquesta sèrie de canvis que els governs locals han incorporat a les seves agendes d'actuació temes que abans a penes figuraven a l'agenda federal, com el desenvolupament econòmic o el desenvolupament econòmic local en bases sostenibles i programes de generació de renda, alhora que assumeixen la preocupació, transformant-la en diferents polítiques públiques, d'una qüestió constituïda com a responsabilitat de les unitats federatives, que és la seguretat pública. La preocupació per la seguretat pública per part dels municipis ha contribuït a trencar amb el model d'apostar únicament per accions repressives amb l'únic instrument d'una bona política de seguretat i començar a considerar l'acció intersectorial, articulant la seguretat pública amb programes de generació de renda, polítiques de cultura i lleure, instrucció pública i millora del model de qualitat de vida de la població (Martins, 2005).

Conclusió

La descentralització de les polítiques públiques sorgida de la Constitució de 1988 va propiciar la construcció de relacions de complementarietat i interdependència entre els governs i va donar més consistència a la democràcia com una derivació de les dinàmiques de distribució del poder entre ells, obrint l'espai per introduir un conjunt d'innovacions en els governs locals que s'estan consolidant progressivament paral·lelament amb la consolidació de la democràcia brasilera.

Això s'ha produït gràcies a l'enfortiment de la posició dels governadors dels estats i dels prefectes, que han guanyat més espai de manobra en relació amb el Govern Federal i han començat a planificar i a executar polítiques públiques que afecten el dia a dia dels ciutadans. També cal destacar com a part important d'aquest procés d'innovació local l'aportació no només d'una millor qualitat de vida dels ciutadans i d'una gestió pública més competent, sinó també la inversió en la consolidació democràtica amb la incorporació de diverses organitzacions de la societat civil en els processos decisoris. Les experiències de pressupostos participatius, els consells gestors de les polítiques públiques, les conferències sectorials i un conjunt de nous espais participatius ampliaran el grau de protagonisme polític de la societat civil, fortament orientada a la incorporació de les demandes locals.

Bibliografia

ANDRADE, Luis Aurelino (2007). 'O município na política brasileira: revisitando coronelismo enxada e voto'. En: AVELAR, Lúcia; CINTRA, Antonio Otávio (ed.) Sistema política brasileiro: uma introdução. Rio de Janeiro/São Paulo: Fundação Konrad Adenauer/Editora Unesp.

FARAH, Marta (2000). 'Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas locais'. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, vol. 18, abril. São Paulo: Centro de Estudos em Administração Pública e Governo da EAESP-FGV.

MARTINS, Rafael D'Almeida (2005). 'Programa Municipal Integrado de Segurança Pública da Cidade de São Carlos (SP)'. En: TEIXEIRA, M. A. C.; GODOY, M.; CLEMENTE, R. (ed.). 20 Experiências de Gestão Pública e Cidadania - Ciclo de Premiação 2005. São Paulo: Editora FGV. V. p. 105-114.

NEVES, Gleise Heisler (2000). 'O município no Brasil ¿ marco de referencia e principais desafíos'. Cadernos Adenauer, n. 4, p. 9-34.

SADER, Eder (1988). Quando os novos personagens entram em cena. São Paulo: Editora Brasiliense.

SOUZA, Celina (1996). 'Reinventando o poder local: limites e possibilidades do federalismo e da descentralização'. São Paulo em Perspectiva, 10(3).

SPINK, Peter (2003). 'A inovação na perspectiva dos inovadores: a experiência do Programa Gestão Pública e Cidadania'. Cadernos EBAPE.BR, vol. I, núm. 2.