L¿obra intenta, d¿una manera informal (i espero que, en ocasions, com a mínim amena), explorar tot un seguit de temes fonamentals en l¿àmbit de la gestió pública. Els dos que considero més importants serien, en primer lloc, la rellevància de la «publicness», i, en segon lloc, el tipus de teoria (o teories) a què podem aspirar. 

«Publicness»

Tal com mostra el llibre, l¿abast de les similituds i les diferències entre l¿administració i la gestió dels sectors públic i privat ha estat objecte de controvèrsia durant més d¿un segle. Normalment, la batalla ha adquirit més virulència en absència total de proves més sistemàtiques que la pura anècdota o l¿estereotip, encara que hi ha hagut moments en què s¿han dut a terme recerques empíriques de base sòlida. Les posicions van des de «no hi ha diferències realment importants entre la gestió pública i la privada» fins a «hi ha diferències enormes i fonamentals entre la gestió pública i la privada». Les conseqüències derivades d¿adoptar una posició o una altra en aquesta qüestió poden ser determinants. Si opinem que es tracta de diferències trivials o inexistents, el que necessitarem és una forma genèrica de teoria de la gestió ―sense importància per al sector públic. Contràriament, si considerem que les diferències són importants, ens encaminarem cap a teories diferents, rumbs diferents i, finalment, àmbits diferents per a l¿estudi de la gestió pública i privada.

Per motius d¿espai, no puc exposar-ne aquí els arguments de forma detallada. Simplement diré que m¿inclino per una posició com ara «hi ha diferències significatives, però també trets comuns, sobretot els que es refereixen a la direcció d¿organitzacions grans i complexes». A més, desenvolupo un argument entorn de la idea de «graus de publicness», depenent de la presència o absència d¿algunes característiques, entre les quals hi ha el grau de sensibilitat política que implica la tasca, la diversitat i la claredat d¿objectius, l¿amplitud d¿ús de la coacció legal, la necessitat percebuda de responsabilitat pública i el grau de pressió competitiva. En els sectors públics actuals, caracteritzats per una gran diversitat, és possible trobar-hi organitzacions amb gairebé totes les combinacions imaginables de publicness i privateness. Així mateix, es pot observar que, en alguns països, les institucions públiques acaparen de forma contundent funcions concretes com ara el servei de correus o l¿atenció a la gent gran, mentre que, en uns altres, és sobretot el sector privat qui se¿n fa càrrec (amb finalitat lucrativa o sense) i, encara en un tercer cas, es registra una combinació d¿ambdós tipus. No podem parlar, tanmateix, d¿un panorama totalment caòtic o aleatori. Així, països i sectors distints tendeixen a adoptar combinacions i característiques diferents, unes combinacions que persisteixen durant un període de temps considerable (dependència de la trajectòria ―vegeu Pollitt i Bouckaert, 2004; o, des d¿un punt de vista més teòric, Pierson, 2004).

Quina mena de teories?

La meva posició pel que fa a aquesta qüestió s¿aproparia a la línia dura, almenys tenint en compte que m¿oposo enèrgicament a qualsevol intent de generar prescripcions universalistes i d¿alt nivell pel que fa a la gestió. Ni en la meva labor com a acadèmic ni en les tasques de consultoria i assessorament que duc a terme he constatat la utilitat d¿aplicar els sis punts bàsics que permeten d¿aconseguir l¿èxit. Tampoc accepto la idea que la «globalització» (o qualsevol altre procés o condició de caràcter universal) obliga totes les institucions públiques a seguir més o menys la mateixa direcció. Contràriament, estic d¿acord amb el gran nombre d¿autors (tant de bibliografia relacionada amb el sector públic com amb el privat) que subratllen la importància del context ―i d¿intentar-ne la teorització. Igual que alguns comparativistes, em sembla molt clar que el que funciona a Nova Zelanda no funciona a Letònia, i que fins i tot quan els governs neerlandès i britànic decideixen crear, amb alguns anys de diferència, organismes semiautònoms que ocupin bona part de les tasques executives del govern central, el que acaben aconseguint és una cosa molt diferent (Pollitt, Talbot, Caulfield i Smullen, 2004). Aquest fet no es deu únicament a les diferències entre cultures institucionals (tot i que hi poden ser importants), sinó també al fet que diferents sistemes polítics funcionen amb patrons d¿institucions clau nítidament diferenciats. Fixem-nos breument en dos exemples senzills. Un primer ministre britànic, per exemple, té molta més capacitat per canviar les estructures i els processos governamentals que un president dels Estats Units, que es veu obligat a compartir bastant més poder en aquest àmbit amb l¿assemblea legislativa i els estats de la Unió. En segon lloc, el tipus de reformes que es van implantar per força en el terreny de l¿alta direcció durant les dècades dels vuitanta i els noranta a Austràlia, Nova Zelanda i el Regne Unit té molt poques possibilitats d¿aplicació als països nòrdics. També ells, per descomptat, estan exposats als vents freds d¿una economia globalitzada. No obstant això, culturalment (i, sovint, políticament) continuen valorant els estils corporativista i consensual de gestió empresarial pública. Els líders autoritaris no són gaire admirats (o no per gaire temps, si més no) i els resulta difícil dur a terme les coses. El compromís i la negociació se solen considerar les virtuts principals. Anant enrere en el temps, és possible trobar aquestes diferències entre nacions en les respectives històries polítiques, però també en estudis contemporanis sobre la satisfacció i confiança dels ciutadans i en estudis de cas detallats. Per tant, no es tracta d¿una espècie de carrera global sobre una única pista en què líders i endarrerits competeixen cap a la «modernització», sinó que som davant d¿una situació més interessant i plena d¿opcions en què països diferents adopten combinacions diferents de qualitats i prioritats en diferents moments del temps.

Aquesta diversitat tampoc no correspon únicament a les més altes esferes governamentals i ministerials. Fins i tot la posada en funcionament d¿eines concretes com ara el quadre de comandament integral o l¿anàlisi de l¿impacte de la legislació pot estar considerablement influïda per factors contextuals.

Res del que s¿ha dit fins ara pretén negar l¿existència de les modes i tendències que funcionen a escala internacional. Sens dubte, en el món actual, la reforma de la gestió pública ha passat a ser una comunitat epistèmica internacional en què s¿intercanvien amb afany termes, conceptes i solucions preferents per plantar cara a diversos problemes detectats. Tanmateix, és discutible que s¿hagi d¿ocupar de com aquestes «grans idees» penetren molt més en uns sistemes que en uns altres i de com, fins i tot expressades lliurement, es tradueixen en formulacions úniques adreçades a encaixar en contextos locals, de manera que un «organisme», la «gestió de qualitat total» o la «pressupostació per funcions» no serien entitats estables, sinó animals molt diferents segons l¿hàbitat (Sahlin-Andersson, 2001).

Reflexions

Subratllar la importància del context no significa abandonar la cerca d¿explicacions i generalitzacions teòriques, sinó més aviat insistir que les pròpies teories han de ser sensibles al context i donar compte tant de l¿estabilitat i la multiplicitat com del canvi i la convergència. Pel que sembla, i en oposició a aquesta perspectiva, alguns especialistes en gestió pública són addictes per partida doble a afirmacions i declaracions que no tenen context. Primer, se centren exclusivament en nocions de canvi radical global, en una espècie de competició immadura sobre «què és moda i què no ho és» que desvia l¿atenció de tot allò que no canvia i de les raons per les quals no canvia. En segon lloc, continuen aferrant-se amb massa rapidesa als caminadors intel·lectuals d¿una sola trajectòria o solució ―que no és sinó una forma moderna de la ja desacreditada doctrina de la racionalitat absoluta one best way. Des d¿aquesta perspectiva, cada jurisdicció «ha d¿»adoptar X o Y amb vista a sobreviure en el marc de les pressions globals (vegeu, entre les referències més notables, Osborne i Gaebler, 1992, especialment les pàgines 325-328). The Essential Public Manager, com molts dels meus darrers treballs empírics, intenta mostrar la banalitat d¿aquesta perspectiva i com n¿és, d¿interessant i estimulant, el món si encarem el futur a partir de l¿acceptació de la varietat del present i la història ja passada.

Christopher Pollitt és professor de Gestió Pública al Centre for Public Management de l¿Erasmus Universiteit, de Rotterdam; director científic del Netherlands Institute of Government, i editor de l¿International Review of Administrative Sciences.

Referències

Osborne, D.; Gaebler, T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Adison Wesley, 1992.

Pierson, P. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2004.

Pollitt, C. The Essential Public Manager. Maidenhead i Filadèlfia: Open University Press/McGraw Hill, 2003.

Pollitt, C.; Talbot, C.; Caulfield, J.; Smullen, A. Agencies: How Governments Do Things Through Quasi-autonomous Organisations. Basingstoke i Nova York: Palgrave Macmillan, 2004.

Pollitt, C.; Bouckaert, G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. 2a edició. Òxford: Oxford University Press, 2004.

Sahlin-Andersson, K. «National, International and Transnational Constructions of New Public Management», a: T. Christensen; P. Lægreid (ed.), New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate, 2001.

Pollitt, C. (2003) The Essential Public Manager, Maidenhead i Filadèlfia: Open University Press / McGraw-Hill.

Sol·licitud d¿exemplars: http://www.amazon.com/exec/obidos/tg/detail/-/0335212328/104-7173849-5850315?v=glance