La participació dels lobbies o grups d’interès en el procés decisori de les administracions públiques constitueix un aspecte important del procés democràtic, perquè aquests grups aporten una informació i uns recursos de gran valor per a les administracions públiques, les quals, d’aquesta manera, poden adoptar decisions de més qualitat, i dissenyar i implementar polítiques públiques més eficaces.

Tanmateix, cal que la seva participació es dugui a terme assegurant la transparència de l’activitat que acompleixen; la integritat –tant dels servidors públics com dels propis grups d’interès–, per tal d’evitar conflictes d’interessos i casos de corrupció, i la igualtat en l’accés a les institucions públiques, a fi d’impedir que uns interessos tinguin més capacitat d’influència que d’altres en els decisors públics. Per garantir aquests principis, diversos països han aprovat normes que regulen l’activitat dels grups d’interès, les quals incorporen diversos mecanismes de seguiment, que en alguns casos són obligatoris i en d’altres, voluntaris.

Catalunya ha estat pionera en la regulació dels grups d’interès a Espanya. Fa quatre anys, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, la qual inclou una regulació específica dels grups d’interès.

A la Llei 19/2014, el legislador català parteix de la constatació i el reconeixement que hi ha persones i organitzacions que, de forma lícita, realitzen activitats susceptibles d’influir en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques públiques en benefici i interès d’altres persones o organitzacions. Davant d’aquest fet, considera l’oportunitat de donar més coneixement públic de les persones que acompleixen l’activitat d’influència, a través de diversos mecanismes.

La Llei catalana de transparència adopta una definició molt àmplia dels grups d’interès, entenent com a tals qualssevol persones o organitzacions que tracten d’influir en la presa de decisions públiques, ja sigui en l’elaboració de normes o en el disseny o l’aplicació de les polítiques públiques. Malgrat la claredat de la definició, en aquests anys de vigència de la llei algunes entitats, com determinats col·legis professionals i la majoria de les organitzacions empresarials i dels sindicats, han considerat que no eren grups d’interès, per motius diversos.

La regulació catalana dels grups d’interès persegueix garantir la transparència de l’activitat d’aquests grups a través de la seva inscripció en un registre específic. Inicialment, la Llei 19/2014 preveia que totes les administracions i les institucions públiques catalanes havien de crear un registre de grups d’interès. En particular, aquesta obligació s’estenia tant a l’Administració de la Generalitat de Catalunya i als ens que integren l’Administració local a Catalunya com a la resta d’organismes, ens públics i institucions inclosos en la noció d’Administració pública de la llei (incloses les universitats), i també al Parlament. Tanmateix, aviat es va constatar la dificultat que totes les entitats obligades poguessin arribar a complir amb aquest mandat. De fet, transcorreguts dos anys des de l’entrada en vigor de la llei, únicament l’Administració de la Generalitat de Catalunya i cinc ajuntaments havien creat els seus registres de grups d’interès. Per donar una resposta a aquesta situació, el Decret llei 1/2017, de 14 de febrer, va crear el Registre de grups d’interès de Catalunya, que actua com a registre de grups d’interès de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, dels ens locals i de la resta d’entitats i organismes públics que, d’acord amb la Llei 19/2014, han de crear un registre de grups d’interès. Aquest nou model no obsta perquè les entitats i els organismes obligats puguin crear els seus propis registres.

Tot i l’absència d’una obligació explícita d’inscriure’s en el registre, la inscripció dels grups d’interès en el registre resulta obligatòria per a tots aquells subjectes que vulguin influir en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques públiques en benefici i interès d’altres persones o organitzacions. En aquesta direcció, el Protocol d’actuació aplicable a les relacions dels alts càrrecs i del personal directiu de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i del seu sector públic amb els grups d’interès, que acompanya l’Acord GOV/82/2016, de 21 de juny, recorda que la inscripció en el Registre dels grups d’interès de l’Administració de la Generalitat i del seu sector públic és obligatòria i disposa que els alts càrrecs han de comprovar que un grup d’interès està inscrit en el registre abans de reunir-se amb un representant d’un grup d’interès. Precisament, des de l’adopció d’aquest acord, s’ha incrementat exponencialment el nombre de grups d’interès inscrits, que ha passat de 180 el juny del 2016 a 2.485 el desembre del 2017.

Per garantir l’accés al contingut del registre de grups d’interès, que ha de permetre conèixer tant els grups d’interès inscrits com l’activitat que realitzen, es preveu que el registre de grups d’interès tingui caràcter públic. A més, les seves dades han d’estar disponibles d’acord amb el règim de transparència que estableix la mateixa llei, i en formats reutilitzables. També es disposa la difusió de les agendes públiques dels alts càrrecs per poder conèixer amb quins grups d’interès s’han reunit i amb quina finalitat. Finalment, es requereix a l’òrgan responsable del registre que elabori un informe semestral d’estadístiques sobre l’activitat i el funcionament del registre, i un informe anual sobre l’activitat i el funcionament del registre i el resultat de les actuacions de control i fiscalització dels grups d’interès inscrits en el registre.

La llei catalana de transparència també persegueix garantir la integritat en les relacions entre els grups d’interès i els alts càrrecs. Per garantir la integritat pública en l’activitat dels grups d’interès, cal que tant els grups d’interès com els càrrecs i empleats públics guiïn la seva activitat d’acord amb diversos principis. D’una banda, la mateixa Llei 19/2014 disposa que els alts càrrecs han d’actuar d’acord amb una sèrie de principis ètics i regles de conducta, entre els quals destaquen, a l’efecte del que ara ens interessa, la transparència de les activitats oficials, dels actes i de les decisions relacionats amb la gestió dels assumptes públics que tenen encomanats i de la seva agenda oficial; la imparcialitat en la presa de decisions, amb garantia de les condicions necessàries per a una actuació independent i no condicionada per conflictes d’interessos; la igualtat de tracte de totes les persones, o la utilització de la informació a la qual tenen accés per raó del càrrec en benefici de l’interès públic, sense obtenir-ne cap avantatge propi ni aliè. Aquests principis han estat concretats, ampliats i desenvolupats pel Codi de conducta dels alts càrrecs i del personal directiu de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i de les entitats del seu sector públic i pel Protocol d’actuació aplicable a les relacions dels alts càrrecs i del personal directiu de l’Administració de la Generalitat i del seu sector públic amb els grups d’interès, i també pels codis de conducta que les administracions locals catalanes han adoptat. Pel que fa a les persones i entitats inscrites en el registre de grups d’interès, també tenen l’obligació d’acceptar expressament i complir un codi de conducta que s’haurà d’elaborar d’acord amb els principis definits a la Llei 19/2014, el qual ha estat concretat en el Decret 171/2015 pel que fa a l’Administració de la Generalitat de Catalunya.

L’incompliment, per part dels grups d’interès, de les obligacions establertes per la Llei 19/2014 o del codi de conducta que els és aplicable es considera una infracció que pot comportar la imposició d’una multa d’entre 6.001 i 12.000 euros i la suspensió o la cancel·lació definitiva de la inscripció en el registre de grups d’interès. A fi de controlar l’activitat dels grups d’interès, s’ha previst la possibilitat d’impulsar actuacions de verificació. També s’ha establert un procediment d’alertes perquè qualsevol persona pugui comunicar, a l’òrgan responsable del registre, errors o omissions en les inscripcions dels grups d’interès. Les denúncies poden motivar l’inici d’un procediment d’investigació i, si escau, d’un procediment sancionador.

L’examen de la regulació catalana dels grups d’interès i l’anàlisi de l’experiència adquirida en la seva aplicació permeten identificar diversos elements d’utilitat a l’hora de regular l’activitat dels grups d’interès i en el moment d’aplicar aquesta regulació. Aquests elements han estat àmpliament desenvolupats a l’article que hem publicat al número 55 de la Revista Catalana de Dret Públic i s’enumeren breument a continuació.

• En primer lloc, la regulació dels grups d’interès és una peça d’un sistema més complex de regulació de la transparència i la integritat pública.
• En segon lloc, és necessari disposar d’un concepte prou robust, clar i precís de grup d’interès.
• En tercer lloc, l’aplicació de la regulació dels grups d’interès és complexa i requereix un cert temps per donar els seus fruits.
• En quart lloc, la regulació dels grups d’interès ha de promoure un canvi cultural, que s’ha de projectar sobre la percepció social dels grups d’interès que estiguin registrats efectivament com a tals, de manera que es pugui bandejar la visió fosca dels lobbies com a entitats que exerceixen influències inconfessables, i passar a veure’ls com a entitats que contribueixen a una millor governança de la societat.
• En cinquè lloc, la transparència de l’activitat d’influència dels grups d’interès s’ha d’estendre més enllà dels alts càrrecs i abastar el conjunt dels servidors públics.
• En sisè lloc, la igualtat dels grups d’interès en l’accés a les administracions públiques és ineludible i cal evitar que els decisors públics siguin capturats per aquells grups d’interès que tenen més capacitat d’influència.
• En setè lloc, la integritat s’ha de garantir especialment davant les anomenades “portes giratòries”. Com és conegut, sovint els alts càrrecs quan cessen en la seva responsabilitat pública passen a prestar els seus serveis en grups d’interès. En aquest sentit, cal millorar el coneixement de les activitats que els alts càrrecs desenvolupen després de cessar en les seves responsabilitats, prohibir que utilitzin informació o contactes que hagin conegut durant l’exercici del càrrec o establir uns codis de conducta.
• En vuitè lloc, cal coordinar les mesures que impulsen les diverses administracions públiques amb les que duen a terme d’altres institucions públiques –com els parlaments–, en nivells territorials també diversos.
• En novè lloc, s’han de fer accions de sensibilització, informació, formació i assessorament entre els alts càrrecs i els treballadors públics, però també entre els mateixos grups d’interès.
• Finalment, s’ha d’aplicar adequadament la regulació i atribuir als òrgans responsables els recursos i l’autonomia necessaris per garantir el control de l’activitat dels grups d’interès.

En definitiva, l’experiència obtinguda als darrers anys a Catalunya en l’àmbit dels grups d’interès pot ser d’una gran utilitat a l’hora de millorar la regulació de les seves relacions amb les nostres institucions, en un marc de transparència i d’integritat pública.

Xavier Bernadí i Gil és professor de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i director general de Dret i d’Entitats Jurídiques del Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya. Agustí Cerrillo i Martínez és catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Oberta de Catalunya.

Referències

Bernadí Gil, X.; Cerrillo i Martínez, A. (2017): “Transparència, integritat i grups d’interès. Deu lliçons apreses de l’aplicació de la Llei 19/2014, del 29 de desembre”. Revista Catalana de Dret Públic, 55, 1-2. DOI: 10.2436/rcdp.i55.2017.3017