Però això no és fàcil. Molts stakeholders tenen un interès personal a mantenir o a ampliar els nomenaments de càrrecs de confiança. Els polítics volen tenir la potestat de controlar el govern i d’utilitzar els llocs de treball del sector públic per enfortir el seu partit polític. Repartir càrrecs de confiança pot ser important a l’hora de crear coalicions de govern. Els nomenaments fruit d’aquesta pràctica també es fan servir com a mecanisme per construir l’Estat en les societats dividides (Kenny, 2014). Les persones que ocupen càrrecs de confiança naturalment volen mantenir-s’hi. Els agents socials, com els sindicats o els grups ètnics, pot ser que tinguin vincles estrets amb les persones designades per a aquests càrrecs i voldran mantenir-hi la seva influència. Finalment, encara que no es digui gaire sovint, els governs poden reclutar persones més qualificades per als càrrecs de confiança que per als llocs de la funció pública, que estan més mal pagats (Panizza et al., 2021).

Els ciutadans comuns, encara que són part interessada en aquestes relacions de confiança, sovint no són tinguts en compte. I aquests ciutadans volen que els seus governs els proporcionin els serveis públics bàsics a uns costos raonables, i que aquests serveis es prestin sense interferències polítiques. En el cas del patronatge massiu, situar un nombre important de persones no qualificades i potser desmotivades en determinats llocs pot afeblir els serveis públics. Llavors, els ciutadans potser cercaran la manera de tenir un govern millor i busquin vies alternatives, basades en els mèrits, per a la provisió d’aquests serveis.

Les percepcions dels ciutadans sobre la qualitat dels serveis i del personal que els presta poden dependre de les seves afiliacions polítiques. Potser seran més tolerants amb uns serveis mal prestats si els proporciona el seu propi partit i consideren que és més important que siguin els seus companys de partit els qui ocupin determinades posicions al govern. A més, si els ciutadans confien en general en el govern i creuen que els servidors públics procuren fer el que cal, estaran més disposats a acceptar qualsevol deficiència del servei deguda al patronatge.

Un model de retroalimentació per transformar el patronatge

Ara, tenint en compte els factors que contribueixen a la persistència dels càrrecs de confiança en el sector públic, i recordant una mica l’experiència dels països que han aconseguit reduir-los, presentem un model dinàmic d’aquest procés. Aquest model és un primer intent d’especificar la dinàmica que hi intervé, però en aquest punt no pot aportar encara cap pes quantitatiu específic a les relacions entre les variables. Malgrat això, sí que forneix algunes idees sobre els processos socials i polítics amb què es pot reduir el patronatge.

La primera pregunta que es planteja a l’hora de construir un model com aquest és quins factors són manipulables. Algunes variables que afecten l’adopció del patronatge i la retenció dels càrrecs de confiança en el sector públic s’escapen del control dels líders polítics i administratius, almenys a curt o a mitjà termini. La persistència d’aquests factors de fons és real, encara que les variables puguin canviar durant el període en què s’intenten dur a terme les reformes oportunes.

Merilee Grindle (2012) sosté que dos dels factors més importants que expliquen com aconseguir allunyar-se amb èxit dels sistemes de patronatge són la presència de líders amb mentalitat reformista i de situacions que possibilitin aquestes reformes. Molts sistemes polítics han tingut líders interessats a fer reformes d’aquest tipus, però no han aconseguit tirar-les endavant fins que no ha arribat el moment oportú –l’obertura d’una “finestra de política pública”, com diu John Kingdon. Un exemple clàssic d’un fet d’aquest tipus fou l’assassinat del president James A. Garfield als Estats Units, que va portar directament a la promulgació de la llei Pendleton.

Un enfocament basat en la retroalimentació per delimitar les conseqüències del patronatge i promoure el disseny d’unes polítiques adreçades a esvair aquesta pràctica 

Per entendre la persistència dels càrrecs de confiança, hem dibuixat un model conceptual de retroalimentació per tal d’il·lustrar-ne els possibles motius d’aquesta pràctica i les vies corresponents per abandonar-la, procurant detectar-ne i comprendre’n les causes i els efectes que pot generar, i ajudar així els stakeholders implicats en aquesta tasca a compartir una mateixa visió de l’estructura dinàmica de retroalimentació que relaciona el patronatge amb l’acompliment del govern. Aquest procés d’aprenentatge pot ajudar especialment els funcionaris electes a avaluar la sostenibilitat política i social del patronatge i a detectar el moment adequat per emprendre les reformes. Aquest model pretén reduir el patronatge massiu, més que el d’elit.

El model de retroalimentació (figura 1) ofereix una base per tractar de traçar unes mesures estratègiques rellevants dels recursos i de l’acompliment que els líders polítics i altres stakeholders puguin supervisar a través d’un marc dinàmic de governança de l’acompliment (Bianchi et al., 2019). Aquest enfocament pot fomentar el disseny i la implementació de sistemes de governança i de gestió de l’acompliment ràpids, generalitzats i consistents per tal d’ajudar els governs i els líders comunitaris a detectar uns primers senyals de canvi i el seu possible impacte en els resultats. És important entendre que aquest model estableix relacions entre variables i, per tant, es pot fer servir per justificar tant increments com reduccions de la practica del patronatge. Aquí el fem servir per demostrar com la podem reduir. La figura 1.a reprodueix els bucles de reforç (viciosos) que pot generar un patronatge massa intensiu. La seva alta intensitat és una causa rellevant per dissenyar polítiques i administrar-les a curt termini, ja que els funcionaris electes necessiten satisfer les expectatives dels seus clients generalment dins la legislatura. Aquesta orientació a curt termini pot augmentar la satisfacció dels clients polítics, cosa que reforça els seus vincles i compromisos personals amb els funcionaris electes. I això, al seu torn, augmenta el grau de satisfacció d’aquests últims i, per tant, reforça les pràctiques de patrocini (el bucle viciós de reforç R1 de la figura 1).

El bucle de reforç R1 és realimentat a llarg termini per dos altres bucles viciosos de reforç. De fet, encara que una orientació més gran a curt termini del disseny i l’administració de les polítiques pot assegurar l’assoliment efectiu dels objectius d’aquestes polítiques (durant la legislatura), un enfocament excessiu només en uns pocs resultats immediats ens pot fer perdre la visió holística a l’hora de dissenyar les polítiques. El poc nivell dels resultats i les discrepàncies entre aquest nivell i els objectius assolits (que els polítics van anunciant periòdicament) sol ser una causa important del descens progressiu del nivell de confiança en el govern (Van der Meer, 2018) i fa créixer la insatisfacció dels ciutadans. Sense una iniciativa política[1] que detecti aquestes pressions socials i les transformi en reformes que millorin la qualitat del govern i els seus resultats per a la societat, la desconfiança en el govern es tradueix sovint en una proliferació de partits polítics, que incrementen encara més els càrrecs de confiança (el bucle R2 de la figura 1). A més, la gran insatisfacció política, induïda per unes pràctiques intensives de patrocini, desincentiva sistemàticament l’aparició de nous líders polítics que, amb esperit emprenedor, puguin convertir el descontentament social en una força positiva per millorar la qualitat de la governança. Això vol dir que augmenta la incapacitat del sistema polític de respondre a les pressions creixents a favor de les reformes [2], les quals són posposades sistemàticament. Dues conseqüències del patró de comportament que acabem de descriure són la minva de la qualitat del govern (deguda a un sistema electoral i a una funció pública deficients) i l’increment del patronatge (bucle de reforç viciós R3 de la figura 1).

Aquesta dinàmica de reforç d’aquesta pràctica es pot revertir, com ja hem dit, per reduir el patronatge. Per exemple, promoure un horitzó de govern més ampli en el temps i un govern més efectiu, i formar emprenedors polítics que pressionin a favor d’un sistema basat en els mèrits són dues mesures que poden contribuir a reduir els nivells de patronatge. Tanmateix, aquests canvis dependran de si els líders polítics volen realment reduir aquesta pràctica i de si es dona un entorn propici per fer-ho. 

Figura 1: Bucles de reforç associats a les pràctiques de patronatge

Conclusions

El model de retroalimentació que es presenta serveix principalment de base per suscitar el debat entre els stakeholders i promoure processos d’aprenentatge respecte d’un fenomen dinàmic tan complex com és el patronatge. Creiem que adoptar aquest enfocament pot contribuir als processos participatius, a través dels quals no tan sols els funcionaris electes, sinó també els stakeholders locals i la societat civil poden reflexionar sobre l’estructura i les relacions de comportament relacionades amb el patronatge i identificar possibles punts de suport per abandonar aquesta pràctica. Esperem que aquest model porti ajudi a plantejar debats seriosos sobre com i quan els càrrecs de confiança són útil en el govern, i com es pot modificar el seu paper quan calgui.

Recomanacions polítiques

• Centrar l’atenció a prestar uns serveis públics efectius com a mitjà per generar confiança pública en el govern.
• Intentar professionalitzar els empleats que provenen de càrrecs de confiança com a possible fonament per a una Administració pública més basada en els mèrits.

Punts per als operadors

• El patronatge massiu al sector públic és més problemàtic que el patronatge d’elit.
• Els partits polítics i els polítics valoren aquesta pràctica com una manera de recompensar els simpatitzants i construir el partit. Per tant, és difícil reduir el patronatge, fins i tot en aquells casos en què pot semblar una pràctica virtuosa.
• Per poder reduir els càrrecs de confiança, és important crear una capacitat robusta de prestació de serveis dins el govern.

Guy Peters és titular de la Càtedra Maurice Falk de Govern del Departament de Ciència Política de la Universitat de Pittsburgh (Estats Units) i president fundador de la International Public Policy Association. Carmine Bianchi és professora d’Empresa i Gestió Pública del Departament de Ciències Polítiques i coordinadora científica del CED4- System Dynamics Group de la Universitat de Palerm (Itàlia).

[1] Aquesta variable es refereix més a un atribut natural dels líders polítics a títol individual que a una aptitud que es pugui manipular adoptant les polítiques adequades. Tanmateix, a llarg termini, hi ha diversos factors que poden fer que més líders polítics puguin mostrar aquest atribut tan important. Per exemple, les probabilitats es poden incrementar amb polítiques encaminades a modificar la cultura de la societat i/o formar noves generacions de polítics. 

[2] En aquest sentit, és important recordar els arguments de Grindle sobre la reforma del patronatge.

Referències

Grindle, M. S. (2012): Jobs for the Boys: Patronage and the State in Comparative Perspective. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Panizza, F. E; Peters, B. G.; Ramos, C. (2021): Political Patronage in Latin America. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.