Conflictes en els estils de governança

Què és la governança moderna? És la lluita contra la jerarquia “antiquada” o bé és la restauració dels principals valors jeràrquics? És optimitzar la gestió de la xarxa o maximitzar els beneficis de la mentalitat de mercat (market thinking) en el sector públic? Aquest article, basat en un cas de recerca comparatiu entre diferents països d’Europa occidental, argumenta que hauria de ser la combinació de tot plegat.

Fa deu anys, jo era director de programa al Ministeri de Medi ambient i Ordenació del Territori d’Holanda. El meu treball consistia a introduir polítiques interactives. Hi havia fortes tensions entre aquest estil de treballar i el clàssic estil jeràrquic del Ministeri. Així mateix, vam tenir problemes amb una tercera força, la mentalitat de mercat, que presenta tot tipus de mesures d’eficiència. Els companys que creien en la jerarquia consideraven que la governança per xarxes (network governance) era caòtica i incontrolable, i els entusiastes de la governança de mercat (market governance) la consideraven ineficaç. I tots dos la consideraven irracional. A continuació, es va nomenar un nou ministre, que durant les primeres setmanes va dir a tots els directors que l’aplicació de polítiques interactives no tenia cap sentit. Això va acabar amb el projecte (per a una primera anàlisi, vegeu Meuleman, 2003), però va ser un incentiu per començar un projecte de recerca sobre les tensions existents entre els diferents punts de vista sobre la “governança".

Una revisió exhaustiva de la literatura sobre els fracassos i els èxits de la governança va conduir a les conclusions següents. Em centraré en les que defineixen la governança en un sentit ampli: la governança és el conjunt d’interaccions dels governs, altres organismes públics, el sector privat i la societat civil, amb l’objectiu de resoldre els problemes socials o de crear oportunitats socials. Inclou institucions, instruments, processos i relacions entre actors. Històricament, hi ha hagut tendències de diferents estils que han predominat en els països occidentals. Des de la dècada dels cinquanta fins a la dels setanta, va predominar l’estil jeràrquic, i als anys vuitanta la nova moda va ser la governança de mercat, amb el seu enfocament en els preus, l’eficiència i la descentralització. La governança de mercat, juntament amb noves formes de control jeràrquic, va constituir la nova gestió pública. A la dècada dels noranta, va sorgir la governança per xarxes, basada en la cooperació entre governs i actors socials.

Molts estudiosos han afirmat, basant-se en coneixements teòrics, que la jerarquia ha desaparegut, mentre que d’altres afirmen, basant-se en estudis empírics, que aquest tipus de governança encara es viu, i ben viu, fins ara. Una altra conclusió que s’ha extret és que, si bé durant molts anys només es diferenciaven dos tipus de governança (en concret, les de jerarquia i de mercat), la governança per xarxes s’hauria de considerar un tercer estil. Els tres estils s’acostumen a combinar; si predomina un estil, els altres dos es veuen desplaçats a un segon pla. Hi ha formes híbrides de governança, com ara els partenariats publicoprivats i el mètode obert de coordinació de la Unió Europea, que estan formats per elements dels tres estils bàsics.

Els tres estils de governança són coherents internament: cadascun d’ells té una lògica interna clara i diferent. Per exemple, el valor central de la governança jeràrquica (hierarchical governance) és l’autoritat i, per tant, l’output ha de ser autoritzat i legítim. El valor central de la governança per xarxes és la confiança i per això s’espera que els resultats es basin en el consens. He identificat, en total, més de 30 característiques similars.

D’altra banda, els tres estils corresponen a les tres grans cultures humanes distingides per Thompson, Ellis i Wildavski (1990) en la seva "teoria cultural", és a dir, jerarquia, igualtat i individualisme. Aquestes arrels tan profundes poden explicar per què els estils de governança s’han convertit per a algunes persones en sistemes de creences, i fins i tot en panacees.

Finalment, les governances jeràrquica, per xarxes i de mercat es poden neutralitzar les unes a les altres i, de fet, això passa sovint. L’autoritat, la confiança i el preu són principis oposats i, en part, contradictoris. Això també afecta altres conjunts de característiques, per exemple, les consideracions dels actors: com a subjectes, partners o clients, o el tipus de relacions. La jerarquia està a favor de la dependència; la xarxa, de la interdependència, i el mercat, de la independència (Kickert, 2003).

Problemàtica

He arribat a la conclusió que existeixen dos problemes fonamentals. En primer lloc, els tres estils de governança es neutralitzen entre ells i, en segon lloc, l’estil polític o de societat determina la forma en què el sector públic tracta les qüestions, en lloc de considerar quina combinació d’estils funcionaria millor en una situació determinada. En conjunt, aquests problemes podrien arribar a portar a un acompliment decebedor del sector públic. Fins i tot es podria assumir que l’èxit de l’acció governamental és una excepció.

No obstant això, quan es tracta de qüestions de rutina i de problemes urgents, que representen entorn del 80 % de la càrrega de treball dels gestors públics, sembla que el sector públic ho està fent força bé. Això no és sorprenent, perquè per a aquests tipus de problemes es poden utilitzar la governança de mercat i la jeràrquica, que són els millors estils consolidats. El problema comença quan es tracta de problemes complexos, no estructurats i “perversos” (wicked).

El tema de la meva recerca ha estat: hi ha gestors públics que tinguin èxit en el tractament dels problemes “perversos” i, si n’hi ha, com ho fan? Només es tracta de sort, o bé és que segueixen una mena de lògica per afrontar les contradiccions d’estils i les limitacions del seu entorn de governança? Aquesta lògica s’acosta a allò que Jessob (1997) va denominar amb el terme "metagovernança": la governança dels estils de governança. Per ser més exactes: el disseny i la gestió de barreges òptimes d’estils de governança. Davis i Rhodes (2000) ho consideren un repte important: "El futur no rau en els mercats, en les jerarquies o en les xarxes, sinó en els tres alhora i la peculiaritat no serà gestionar els contractes o dirigir les xarxes, sinó combinar eficaçment els tres sistemes quan entrin en conflicte i es neutralitzin els uns als altres."

La pregunta es: la metagovernança es viable? Un cop més, les persones que defensen estils diferents donarien respostes diferents. La majoria dels estudiosos que treballen amb problemes complexos argumenten que la metagovernança no pot ser viable, perquè l’entorn de governança és massa difús. Per contra, les persones que donen suport als estils jeràrquic i de mercat dirien: "Bé, per què no és possible la metagovernança? La vertadera pregunta és si això és desitjable, ja que pot fer augmentar la influència dels partidaris de les xarxes."

Cinc casos

Per a la meva anàlisi empírica, vaig escollir la qüestió “perversa" de les polítiques ambientals, en concret, les polítiques de protecció del sòl, en quatre marcs administratius i culturals de l’Europa occidental. Els quatre casos van ser abordats durant el mateix temps, aproximadament, i semblaven relativament satisfactoris. Vaig escollir Alemanya, un arquetipus de la jerarquia amb la seva cultura del Rechtsstaat, que tendeix a preferir les solucions jurídiques per als problemes socials. També vaig escollir Holanda, amb la seva cultura de consens centenària en què el govern és un partner de la xarxa en la societat. El Regne Unit, amb la seva cultura subjacent de mentalitat de mercat en la qual el govern és vist principalment com un proveïdor de serveis. I, finalment, la Comissió Europea, que és una administració supranacional amb una cultura jeràrquica francoalemanya.

El cinquè cas el vaig treure del camp de la seguretat interna, que també té una cultura tradicionalment jeràrquica. Dintre d’aquest camp, el servei de policia de la comunitat local és un cas especial, ja que s’entén com un mitjà per afrontar els problemes “perversos” i es basa principalment en la governança per xarxes. Vaig escollir el cas de l’holandès Hoog-Catharijne perquè volia comparar la incidència de la metagovernança en un cas estratègic nacional d’operacions local, dins d’una mateixa cultura i una mateixa tradició nacional, però en diferents àmbits polítics.

En general, més que les diferències, les semblances que vam observar en les conclusions dels casos van ser sorprenents. En tots els casos, es van detectar els tres estils de governança. De vegades, un estil dominava en una fase determinada, però els altres estils s’utilitzaven per donar suport a l’estil dominant. D’altra banda, com era previsible, hi van haver conflictes entre els estils.

Es va produir la “metagovernança”: els directius responsables intuïtivament van “jugar” amb elements dels tres estils, van adaptar el mix d’estils de governança al que semblava que funcionava millor, i canviaven el mix quan la situació canviava. Si comparem el cas del servei de policia local holandesa amb el cas de les polítiques mediambientals holandeses, es posa de manifest que, en aquest cas, també es van donar interaccions d’estils de governança molt similars, i que el repte de la metagovernança també era el mateix.

Finalment, els casos analitzats suggereixen que els gestors públics responsables, en el seu rol de metagovernadors, tenien una lògica d’acció diferent, que consta de dos factors: en primer lloc, afrontar les condicions marc que ofereix l’entorn de governança i, en segon lloc, aplicar estratègies d’intervenció específiques.

Vaig identificar la influència de cinc condicions marc. La primera, la cultura, les tradicions i la història del sistema administratiu i social. Els estils de governança implícits corresponents influïen en la composició dels mixs de governança fins a cert punt, però no en predeien una combinació d’estils determinada. No obstant això, més o menys preveien quin era el primer estil que calia tenir en compte: l’estil “per defecte”. En tots els sistemes administratius investigats, el reflex inicial era tractar aquest estil implícit, que era, per exemple, la governança de mercat al Regne Unit i la governança per xarxes als Països Baixos. Els altres estils només s’aplicaven quan l’estil per defecte no resultava adequat. La segona condició era la convicció personal del responsable polític. La tercera tenia en compte les expectatives socials del rol o dels rols de les organitzacions no governamentals: la societat civil pot exercir pressió per arribar a acords per xarxes, mentre que les empreses acostumen a lluitar per assolir una combinació de governança de mercat i jeràrquica. La quarta condició estava vinculada a les característiques organitzacionals; per exemple, la cultura organitzativa pot ser “oberta” o “tancada”, “professional” o “orientada a tasques”, i l’estil de lideratge dominant pot ser de “comandament i control”, de “coaching” o “capacitador”. La cinquena condició marc era el tipus de problema: codetermina quin estil seria més útil com a estil dominant. Si el problema de la política es defineix com una qüestió urgent, el més lògic és triar un enfocament jeràrquic; si es tracta d’una qüestió de rutina que s’ha de tractar amb la major eficiència possible, en aquests casos acostuma a funcionar millor la governança de mercat, i per als problemes “perversos”, pot aportar moltes coses la governança per xarxes.

El segon factor que va contribuir a la “lògica del metagovernador” va ser l’aplicació de tres estratègies d’intervenció. Una de les estratègies va ser la combinació d’estils: de vegades, es va utilitzar un estil per resoldre conflictes i un altre per desenvolupar solucions millors. Una altra estratègia era canviar d’un estil a un altre. Una tercera estratègia era el manteniment, per exemple, introduir elements jeràrquics com ara “les regles de la casa” en una governança per xarxes per tal de millorar-ne el funcionament.

A continuació, hi havia una fase més analítica. Què van fer aquests directius metagovernadors? Van sorgir tres requisits clau: la voluntat (l’impuls per reflexionar sobre quina és la millor combinació de governança segons cada situació), la discrecionalitat (s’ha de poder fer el que sigui necessari, i convé estar preparat per utilitzar aquest espai discrecional fins al límit) i la capacitat (els gestors públics responsables eren capaços d’adoptar múltiples perspectives, des d’una visió de dalt).

Conseqüències pràctiques de la gestió pública com a metagovernança

Finalment, vaig analitzar algunes conseqüències pràctiques d’aquesta recerca, en concret, el desenvolupament de la gestió i la reforma del sector públic. El desenvolupament de la gestió té l’objectiu d’ajudar els gestors públics en la recerca del seu camí a través de la “selva” de les idees de gestió. El problema és que els programes de desenvolupament de la gestió també poden tenir objectius oposats, segons quin sigui el sistema de creences dominant dels alts directius de l’organització del sector públic. El desenvolupament jeràrquic de la gestió forma ‘subordinats’ perquè escoltin amb atenció i obeeixin l’autoritat; el desenvolupament de la gestió de mercat forma ‘treballadors’ perquè utilitzin eines d’eficiència, i el desenvolupament de la gestió per xarxes forma ‘col·legues’ perquè estableixin diàlegs eficaços, per exemple.

Un programa de desenvolupament de gestió que tingui en compte el concepte de metagovernança ha de tenir les característiques següents. Ha d’ensenyar els gestors a aplicar els estils de governança respecte dels quals no senten una afinitat “natural”. Ha d’estimular el desenvolupament personal, per tal que siguin capaços de reflexionar sobre tots els estils de governança i tinguin prou autoconsciència per comprendre les pròpies predisposicions. Hauria d’incloure la formació en tècniques de gestió típiques dels tres estils: gestió en línia i de projectes per a la governança jeràrquica; gestió empresarial per a la governança de mercat, i, per exemple, gestió de processos per a la governança per xarxes. També hauria d’incloure la formació en la recerca i l’avaluació de l’entorn de governança, amb la finalitat de poder afrontar les condicions marc que s’han descrit anteriorment. Finalment, aquest tipus de programes de desenvolupament de gestió s’haurien de centrar en els requisits del metagovernador: voluntat, discrecionalitat i capacitat.

Quan vaig analitzar els programes de reforma posteriors a l’any 2000 dels Països Baixos, Alemanya i la Comissió Europea, no em va sorprendre en absolut el fet que no s’haguessin abordat els conflictes entre els tres estils de governança, com tampoc la viabilitat de dissenyar i gestionar millors combinacions. Els programes van ser impulsats per les formes de governança d’aleshores. Aquí sembla que hi ha una mancança, que també s’observa en la crítica actual que es fa en molts països davant del domini de la governança de mercat en àmbits com ara l’atenció sanitària. Aquí el risc és que només es reaccionarà per canviar a una altra forma de governança, ja sigui la governança per xarxes o una governança jeràrquica actualitzada, la qual cosa probablement només crearà més problemes.

La metagovernança proporciona una àmplia perspectiva, que pot evitar que el sector públic es vegi implicat en nous problemes. No es tracta d’un nou “superestil de governança”, sinó d’una actitud i un enfocament per ajudar a solucionar alguns dels errors típics de cadascun dels estils i de les seves combinacions. La metagovernança no planteja més problemes per al debat actual sobre com modernitzar el nostre sistema democràtic, sinó que pot ser utilitzada en diferents concepcions de democràcia. I, finalment, la metagovernança no és “tenir un biaix racional”; és adoptar una perspectiva “per sobre” de la discussió entre caos i racionalitat.